Tarveperusteinen rahoitus vastauksena eriytymiseen ja epätasa-arvoon
Koulujen väliset erot ovat kasvaneet Suomessa viime vuosina. Siinä missä koulutuksellista epätasa-arvoa on Suomessa aiemmin esiintynyt tyypillisesti kaupunkien ja maaseutuperiferian välillä, nyt sosiaalisesti ja taloudellisesti huono-osaisimpien ympäristöjen koulut sijaitsevat yhä useammin kaupunkilähiöissä (Bernelius & Huilla 2021). Nämä ovat huolestuttavia trendejä – ensinnäkin siksi, että koulusegregaation kasvu voi johtaa eriarvoistuviin oppimistuloksiin ja -olosuhteisiin eri koulujen kesken, ja toiseksikin, koska jo yli kolmannes Suomen koululaisista asuu suurissa kaupungeissa (Bernelius & Huilla 2021; Ramos Lobato & Bernelius 2023). Kaupungeilla onkin keskeinen rooli koulutuksellisen epätasa-arvon ehkäisemisessä Suomessa: kuuluuhan päävastuu opetuksen tarjoamisesta Suomen järjestelmässä kunnille, ja eriarvoisuuden kasvu on etenkin suurimpien kaupunkien ongelma.
Yleinen tietoisuus koulusegregaatiosta ja sen mahdollisista haittavaikutuksista on viime vuosina Suomessa lisääntynyt. Mitä siis kaupungit voivat todella tehdä koulutuksellisen epätasa-arvon torjumiseksi sekä sosiaalisesti ja taloudellisesti huono-osaisimpien ympäristöjen koulujen tukemiseksi?
Painotettu tai tarveperusteinen resursointi on muodostunut kansainvälisesti yhdeksi yleisimmistä menetelmistä, joilla koulujen välisen eriarvoisuuden kasvua pyritään torjumaan. Siihen sisältyy oletus, että kouluja täytyy rahoittaa keskenään eriävillä tavoilla, jotta tasa-arvoiset oppimismahdollisuudet voidaan taata kaikille. Kun suhteellisesti huono-osaisemmille kouluille ohjataan lisäresursseja, tavoitteena on siis tasoittaa työskentely- ja oppimisoloissa esiintyviä eroja ja siten lieventää koulusegregaation mahdollisia vaikutuksia (Sugarman ym. 2016; OECD 2017).
Vaikka ajatus on osin erisuuntainen Suomen vahvaan universaaliuden periaatteeseen perustuvan koulutussektorin ja koulujen tasapuolisen rahoittamisen kanssa, opetus- ja kulttuuriministeriö käynnisti ensimmäisen tarveperusteisen rahoituksen ohjelman kuitenkin jo 2000-luvun alussa. Samoihin aikoihin Helsingin kaupunki otti oman ”positiivisen diskriminaation” mallinsa ensimmäistä kertaa käyttöön (ks. Lankinen 2001). Mallia on sen jälkeen kehitetty useampaan otteeseen (ks. Mäki ym. 2020). Rahoitusohjelman tehokkuutta on jo todennettu sitä kautta, että toisen asteen koulutukseen siirtymät ovat kasvaneet (Silliman 2017). Toistaiseksi kuitenkin on olemassa vain vähän tietoa, miten rehtorit todellisuudessa käyttävät lisäresursseja ja millaisia näkemyksiä heillä niistä on.
Tässä artikkelissa esitettävät havainnot perustuvat tutkimushankkeeseen, jolla kartoitettiin Helsingin koulujen rehtorien kokemuksia ja haasteita tarveperusteiseen rahoitukseen liittyen. Tutkimus toteutettiin elokuun 2021 ja tammikuun 2023 välillä, ja siinä tehtiin haastatteluja ja tutkimuskysely rehtoreille ja muille koulutuksen avaintoimijoille. Keskeisin päämäärä oli saada lisää tietoa siitä, miten lisäresursseja käytetään sekä miten tutkimuksen kohteet kokevat rahoitusmallin ja arvioivat sitä.
Useimmat koulut käyttävät – tai haluaisivat käyttää – rahoitusta henkilöstön palkkaukseen
Kouluille suunnattua tarveperusteista rahoitusta ei ole korvamerkitty Helsingissä mihinkään tiettyyn tarkoitukseen. Näin ollen se, mihin käyttökohteisiin rahoitus koulukohtaisesti ohjataan, on yksinomaan rehtorien päätäntävallassa. Teoriassa rehtoreilla on täten tarvitsemansa autonomia päättää rahojen käytöstä oman koulunsa toimintaympäristön kannalta parhaaseen tarkoitukseen, ja tätä useimmat heistä haastattelujen ja kyselyn perusteella arvostavatkin. Tosiasiassa rehtorien itsenäistä päätäntävaltaa kuitenkin rajoittaa useimmissa tapauksissa koulujen saaman määrärahan matala taso – ja tämä seikka jää usein huomiotta tarveperusteista rahoitusta koskevassa julkisessa keskustelussa.
Helsinkiläiset rehtorit, samaan tapaan kuin kollegansa muissa maissa (Sugarman ym. 2016), pyrkivät palkkaamaan tarveperusteisella määrärahalla lisää henkilökuntaa, mieluiten erityisopettajia ja suomi toisena kielenä (S2) -opettajia. Helsingissä kuitenkin vain harvat koulut saavat tarveperusteisen rahoituksen ohjelmasta vuosittain yli 100 000 euroa; useimmille tätä rahoitusta saaville kouluille summa on pienempi, jopa alle 50 000 euroa eli vähemmän kuin yhden opettajan vuosipalkka. Esimerkiksi Alankomaissa, jossa tarveperusteisuus kuuluu koulujen perusbudjetointiin, voi alakouluissa, joissa iso osa oppilaista tarvitsee erityistukea, olla jopa 58 prosenttia enemmän opettajia oppilasta kohti (Ladd & Fiske 2011). Vaikka siis opettajaresurssien lisäys onkin useimpien koulujen ykköstoiveena Helsingissä, rahaa ei käytännössä kuitenkaan riitä nimenomaan uuden opettajan tai opettajien palkkaamiseen. Kuten eräs haastatelluista rehtoreista toteaa: ”Valinta oli helppo, koska kouluavustajan palkka on vain noin puolet erityisopettajan palkasta, joten yhden erityisopettajan sijaan oli mahdollista palkata kaksi avustajaa.” 1
Seurauksena on siis se, etteivät monet koulut Helsingissä käytä – eivätkä voi käyttää – tarveperusteista rahoitusta sellaisiin kohteisiin, joita kipeimmin tarvittaisiin. Koulut palkkaavat enemmän avustavaa henkilökuntaa opetushenkilökunnan sijaan, eikä “laatikon ulkopuolella ajatteluun” ole paljonkaan liikkumavaraa. Tutkimukseen osallistuneista rehtoreista ja avaintoimijoista useimmat valittivat lisäksi kouluille kertyvistä lisävaatimuksista, kuten lasten sosioemotionaalisten taitojen tukeminen tai koulun ja kodin tiiviimpi vuorovaikutus. Rehtoreilla ei ole kuitenkaan mahdollisuutta useinkaan käyttää lisäresursseja näihinkään ”ei-perinteisiin” kohteisiin, sillä rahaa yksinkertaisesti ei ole saatu tarpeeksi.
Riippumatta kunkin koulun saaman lisärahoituksen määrästä tulee kysymykseen rahojen käytöstä koulujen sisällä kiinnittää huomiota. Kun tarveperusteinen rahoitus ei ole Helsingissä korvamerkittyä tiettyyn tarkoitukseen ja rehtorit voivat toimia sen suhteen varsin itsenäisesti, aihe ei ole noussut kovin paljon myöskään julkiseen keskusteluun. Tämä on kiinnostavaa sikäli, että monilla rehtoreilla on pyrkimys käyttää rahoitusta mahdollisimman ”reilusti” ja ”tarveperusteisesti”, vaikka kysymys ei ole yksinkertainen. Seuraava haastatteluvastauksen lainaus kuvastaa joitakin vaikeuksia ja epäilyksiä, joita lisärahojen käyttöön ja kohdentamiseen voi liittyä: ”Jos ostan kirjoja kaikille, onko se oikein? Että esimerkiksi Kalle, joka asuu äitinsä ja isänsä kanssa miljoonan euron talossa, saa saman kirjan kuin kaverinsa, joka asuu yhdentoista siskonsa kanssa vuokra-asunnossa?” Rehtoreilla onkin keskenään hyvin erilaisia lähestymistapoja ja näkemyksiä siitä, mihin asioihin lisärahoitusta ohjataan: jotkut kohdentavat sen tietoisesti erityisille oppilasryhmille, toiset taas jakavat tätä rahoitusta niin tasapuolisesti kuin mahdollista.
Vaikka useimmat haastatelluista rehtoreista painottavat, etteivät he halua tarkkaa ulkopuolista ohjeistusta tarveperusteisen rahoituksen käyttöön – kenties peläten jonkinlaista valvontaa – vähintään joka kolmas vastaaja kuitenkin peräänkuuluttaa hyvien käytäntöjen jakamista koulujen kesken. Tiedon jakaminen ja perinpohjaisempi keskustelu koulun sisällä siitä, miten rahoitusta kohdennetaan, on tärkeää. Heikompiosaisilla alueillakaan kaikkien koululaisten perhetausta ei ole hauras, eikä kaikilla ole erityisen tuen tarvetta. Samaan tapaan esimerkiksi maahanmuuttajataustaisista lapsista eivät suinkaan kaikki ole sosioekonomisesti heikossa asemassa. Tuen kohdistaminen sitä erityisesti tarvitseville ryhmille kouluissa tuntuu joka tapauksessa olevan haastavaa. Vaikuttaa esimerkiksi helpommalta järjestää kielivaikeuksista kärsiville lapsille lisää S2-opettajia tai kielen oppimista tukevia kirjoja kuin tukea suomalaistaustaisista, sosiaalisesti huono-osaisista perheistä tulevia lapsia. ”He tarvitsisivat lisää sosiaalityöntekijöitä, mutta siinä on pulma, koska en minä [sosiaalityöntekijöitä] voi palkata”, selittää eräs rehtori.
On siis selvää, että tarveperusteisen rahoituksen kohdentamisen eroihin Helsingin koulujen välillä tulee kiinnittää huomiota, kun kansallisen ja paikallisen tason rahoitusmekanismeja arvioidaan. Sen ymmärtäminen, mitä rahoilla tehdään yksittäisten koulujen sisällä, ei ole kuitenkaan yhtään vähemmän tärkeää.
Yksittäistä “parasta” tapaa ei ole, mutta tietyt elementit kannattaa huomioida
Koska ei ole olemassa yhtä, yleismaailmallisesti tunnustettua tarveperusteisen rahoituksen toimintamallia, olisi olennaista tuntea tarkkaan rahoituksen käyttötavat ja niihin mahdollisesti liittyvät ongelmat. Rehtoreiden ja muiden avaintoimijoiden haastatteluista Helsingissä selvisi, että rahoitusmenettelyssä on pienempiä ja suurempia sudenkuoppia, jotka estävät lisärahoituksen tehokasta käyttöä. Näistä ehkä merkittävin – kuten yllä on todettukin – on tarveperusteisen rahoituksen kokonaismäärän pienuus. Useimmissa kouluissa tämä rajoittaa toimintamahdollisuuksia, jolloin rahoituksen määrä ei ole lähellekään riittävä kontekstisidonnaisten pärjäämiserojen tasoittamiseen Helsingin koulujen välillä.
Toinen ongelma liittyy rahoituskausiin: ”Aina on olemassa riski, ettei tätä rahaa joskus olisikaan käytettävissämme. Joten kun palkkaamme opettajia sillä, palkkaamme vain vuodeksi. Ja tämä johtaa toiseen ongelmaan: lyhyen aikajänteen vuoksi on ollut vaikeaa löytää hyviä opettajia.” Kuten tämäkin lainaus osoittaa, moni rehtori esittää kritiikkiä sitä kohtaan, että tarveperusteisten määrärahojen myöntäminen lyhyille kausille estää pitkäjänteistä, strategista suunnittelua. Lisähaasteena on, että kaupunki myöntää rahoituksen kalenterivuosille eikä koulun lukuvuosille (kuten koulujen perusrahoitus). Kolmas usein mainittu puute on se, ettei koulutasoista tietoa ole ollut suunnittelun tueksi käytettävissä, vaan tilastot ja muu tieto on korkeintaan koulupiiritasoista. Nämä asiat ovat mutkistaneet lisäresurssien aidosti kohdennettua hyödyntämistä.
Joitakin edellä mainituista ongelmista on jo osin ratkaistu, kun tarveperusteisen rahoituksen käytäntöjä on paikallisesti ja valtakunnallisesti arvioitu. Erityisesti segregaation indikaattoreita koulutasolla on kehitetty, ja rahoitusmekanismin muuttamiseen kohti järjestelmällisempää ja pysyvää mallia – lyhytjänteisen ja projektipohjaisen rahoituksen sijaan – löytyy tahtoa. Muitakin edistysaskeleita olisi silti otettava, ja tässä Helsingin kaupungilla ja sen kasvatuksen ja koulutuksen toimialalla on merkittävä rooli. Rehtoreille voitaisiin tarjota systemaattisempaa tukea johtamistyöhön ja lisää näyttöön perustuvaa tietoa rahoituksen tehokkaasta kohdentamisesta, ja koulujen välistä tiedonvaihtoa näistä asioista voitaisiin edistää. Tästä koulut voivat saada uusia ideoita lisäresurssien käytön suunnitteluun niin, että sillä voitaisiin toteuttaa vaikuttavia toimia koulutuksellisen yhdenvertaisuuden edistämiseksi.
Tarveperusteinen rahoitus on kriittinen väline, kun Helsingissä kamppaillaan koulujen välisten erojen kasvua vastaan. Lisäraha ei kuitenkaan yksinään riitä tuomaan kaikkia kouluja samalle viivalle. Niinpä koulusegregaatiota on syytä käsitellä kaupungin laajuisena haasteena, eikä yksinomaan tiettyjen huono-osaisemmissa ympäristöissä olevien koulujen ongelmana. Siihen tarvitaan koko kaupungin kattavia toimintaohjeita ja koulujen välistä yhteistyötä, minkä lisäksi voidaan joutua arvioimaan uudelleen nykyisiä, koulusegregaatiota vahvistavia rakenteita kuten painotettua opetusta (Kosunen 2016; Kosunen ym. 2020), joita viime aikoina on mediassakin puitu. Julkista keskustelua rahoituksen piirissä olevista kouluista olisi myös syytä yrittää ohjata myönteisempään suuntaan. Tarveperusteiseen rahoitukseen sisältyy riski koulujen leimautumisesta, koulusegregaation syvenemisestä ja sitä kautta – ei toki tarkoituksellisesti – yhä suuremmasta rahoituksen tarpeesta. Kaupungilta kaivattaisiin kouluille ja niiden johdolle aktiivisempaa tukea tässä. Sitä paitsi ”koulutkaan eivät voi yksin ratkaista alueensa ongelmia”, kuten eräs rehtori totesi. Tarveperusteinen rahoitus voi lievittää koulun toimintaympäristön huono-osaisuuden vaikutuksia, mutta se ei poista rakenteellisia ja sosiospatiaalisia mekanismeja, jotka niitä synnyttävät. Niiden ratkaisemiseen tarvitaan tiiviimpiä yhteyksiä koulujen ja kaupunkikehitystoimien välillä, sekä lisää ymmärrystä siitä, millä kaikilla tavoilla nämä kaksi vaikuttavat toisiinsa.
Isabel Ramos Lobato toimii tutkijana Dortmundin teknillisessä yliopistossa Saksassa. Helmikuusta 2020 tammikuuhun 2023 hän oli postdoc-tutkija Helsingin yliopiston kaupunkitutkimusinstituutissa Urbariassa. Tutkimusta rahoittivat pääkaupunkiseudun kaupungit.
Kirjallisuus:
Bernelius, Venla (2013). Eriytyvät kaupunkikoulut: Helsingin peruskoulujen oppilaspohjan erot, perheiden kouluvalinnat ja oppimistuloksiin liittyvät aluevaikutukset osana kaupungin eriytymiskehitystä. Tutkimuksia 2013: 1. Helsinki: Helsingin kaupungin tietokeskus.
Bernelius, Venla & Heidi Huilla (2021). Educational equity, social and spatial segregation and opportunities for targeted support. Publications of the Finnish Government 2021:7. http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-761-4
Kosunen, Sonja. (2016). Families and the social space of school choice in urban Finland. Helsinki: Unigrafia.
Kosunen, Sonja, Venla Bernelius, Piia Seppänen & Miina Porkka (2020). School Choice to Lower Secondary Schools and Mechanisms of Segregation in Urban Finland. Urban Education 55:10, 1461–1488.
Ladd, Helen F. & Edward B. Fiske (2009). Weighted Student Funding for Primary Schools: An Analysis of the Dutch Experience. Working Papers Series SAN09-02, 1–54.
Lankinen, Markku (2001). Positiivinen diskriminaatio – mitä se on? Helsinki: Helsingin kaupungin tietokeskus.
Mäki, Netta, Oskari Harjunen & Katja Vilkama. Lasten ja nuorten ennaltaehkäisevien sosiaali- ja terveyspalvelujen tarveperusteisen rahoituksen kohdentaminen. Esimerkki myönteisen erityiskohtelun mallin laskemisesta. Työpapereita 2020:2. Helsinki: Helsingin kaupunginkanslia.
OECD (2017), The Funding of School Education: Connecting Resources and Learning, OECD Reviews of School Resources, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264276147-en.
Ramos Lobato, Isabel & Venla Bernelius (2023). Divided cities – divided schools? School segregation and the role of needs-based resource allocation in Finland. Martin Thrupp, Piia Seppänen, Jaakko Kauko & Sonja Kosunen (eds.): Finland’s Famous Education System – Unvarnished insights into Finnish schooling. Springer.
Silliman, M.I. 2017. Targeted funding, immigrant background, and educational outcomes: Evidence from Helsinki’s “Positive Discrimination” Policy. VATT Working Papers, 91/2017.
Sugarman Julie, Simon Morris-Lange & Margie McHugh (2016) Improving Education for Migrant-Background Students: A Transatlantic Comparison of School Funding. Washington, DC: Migration Policy Institute.
Alaviitteet:
1. Tutkimushankkeen haastattelut on tehty englanniksi, ja haastatteluvastauksia on käännetty tätä artikkelia varten englannista suomeksi.