Markkinoistumisen tausta
Pääkaupunkiseudun bussiliikenteen markkinoistamiselle luotiin institutionaaliset edellytykset 1990-luvun alussa, kun henkilöliikennettä koskevat säädösmuutokset ja Euroopan taloudellinen integraatio loivat uuden sääntely-ympäristön. Esimerkiksi vuonna 1992 säädettiin laki julkisista hankinnoista, joka ohjasi viranomaiset korvaamaan neuvotteluperusteiset hankintasopimukset kilpailuttamiseen perustuvilla sopimuksilla.
Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunta eli YTV oli alueen ensimmäinen viranomaistaho, joka aloitti bussiliikenteen kilpailuttamisen vuonna 1994. Muutamaa vuotta myöhemmin myös Helsingin kaupunki käynnisti kilpailutetut bussipalvelujen hankinnat, ja viimeisetkin bussipalvelusopimukset siirtyivät kilpailun piiriin vuoden 2002 aikana.
Kilpailuttamisella tavoiteltiin ja saatiin säästöjä
YTV:n keskeinen tavoite kilpailun käynnistämisessä oli kunnallistaloudellisten säästöjen aikaansaaminen. YTV onnistui tavoitteessaan. Jo ennen nimenomaisia kilpailutuksia, kilpailun uhka loi neuvotteluilmapiirin, jonka puitteissa osapuolet saavuttivat sellaisen yhteisymmärryksen, joka johti pieniin YTV:n ja Helsingin sopimushintojen leikkauksiin. Varsinaiset tarjouskilpailut toivat isommat säästöt sekä YTV:n että alueen kaupunkien sopimushintoihin. Tarkkojen ja pitkäaikaisten nettosäästöjen laskeminen on kuitenkin metodologisesti vaikea tehtävä. Hankintoja tekivät itsenäiset kirjanpitoyksiköt, joiden kustannuslaskentajärjestelmät olivat karkeat ja väljästi säädellyt. Lisäksi palvelujen laatutekijät muuttuivat vuosien aikana toisiksi kuin ennen kilpailutusta, sillä tilaajat uudistivat busseilta ja palveluilta vaadittavia ominaisuuksia.
Markkinoiden rakenteet keskittyivät
Systemaattisen kilpailuttamisen aloittamisesta on kulunut yli 20 vuotta. Kilpailuttaminen on johtanut markkinaosapuolten lukumäärän vähenemiseen. Markkinoilla operoivien bussiyhtiöiden lukumäärä on lähes puolittunut, eivätkä pienet bussiyhtiöt ole menestyneet kilpailullisilla markkinoilla.
Alkuvaiheessa palvelujen hankinnoista vastasi pääkaupunkiseudun kolme kaupunkia ja YTV. Sen jälkeen tilaajien eli hankintaorganisaatioiden lukumäärä supistui radikaalisti, kun kaupunkien hankintatehtävät siirrettiin eri vaiheissa kuntien yhteiselle viranomaiselle. YTV oli pääkaupunkiseudun erityinen kuntayhtymä, joka bussipalvelujen ohella vastasi myös mm. yhdyskuntajätehuollon tehtävistä. Sen tilalle perustettiin Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymä vuonna 2010, joka on yksinoikeudella hoitanut alueen joukkoliikennepalvelujen järjestämistehtäviä.
Kilpailu myllersi organisaatiomuodot ja omistussuhteet uusiksi
Bussiliikennemarkkinoilla tilaajien ja tuottajien eriyttäminen toisistaan oli hidas prosessi. Keskeinen markkinoiden organisaatio-ongelma oli se, etteivät kunnalliset ja yksityiset palveluntuottajat olleet markkinoilla tasavertaisessa asemassa keskenään.
Kilpailun alkuvaiheessa Helsingin kaupungin bussipalvelut toimivat osana muuta kaupungin joukkoliikennettä. Tällainen organisatorinen asema ei ollut sovelias kilpailuympäristöön, minkä vuoksi Helsinki päätti antaa bussipalveluille hallinnollisen ja kirjanpidollisen identiteetin organisoimalla ne kunnalliseksi liikelaitokseksi eli HKL-bussiliikenteeksi vuonna 1995. Yksityisiä bussiyhtiöitä edustavat tahot eivät olleet kuitenkaan tyytyväisiä tähän Helsingin tapaan erotella tilaajat ja tuottajat toisistaan. Heidän mukaan kunnalliset palveluntuottajat olivat liian lähellä tilaajapuolen päätöksentekoa.
Kunnallinen liikelaitos on erityinen organisaatiomuoto, joka juridisilta ominaisuuksiltaan eroaa selkeästi osakeyhtiömuodosta. Se ei ole itsenäinen oikeushenkilö, eikä se voi esimerkiksi hankkia pääomasijoituksia markkinoilta. Yksityiset bussiyhtiöt kritisoivat sitä, ettei HKL-bussiliikenne voinut mennä konkurssiin. Toisaalta HKL-bussiliikenne ei ollut tyytyväinen siihen, että liikelaitos joutui maksamaan lainoistaan sellaista korkoa kaupungille, joka oli kaksinkertainen verrattuna markkinaehtoisiin korkoihin.
Koska HKL-bussiliikenne sai osakseen arvostelua, kaupunki päätti vuonna 2004 sen siirtämisestä yhtiömuotoon. Samalla liikelaitos fuusioitiin kaupungin omistuksessa olleen osakeyhtiömuotoisen bussioperaattorin kanssa, ja uusi kunnallinen bussiosakeyhtiö aloitti toimintansa vuonna 2005. Tästä organisaatiomuodon vaihdoksesta huolimatta yksityisellä puolella esiintyi epäluuloja, ja kaupungin väitettiin kanavoineen perusteetonta valtiontukea omistamalleen yhtiölle.
Kilpailuttamisen aikakausi eliminoi kunnalliset bussioperaattorit pois markkinoilta. Espoo ja Vantaa luovuttivat jo heti alkuvaiheessa ja myivät omistamansa bussiyhtiöt yksityisille, kun oli käynyt selväksi, että YTV siirtyy kilpailutettuihin hankintoihin. Helsingin omistamat operaattorit toimivat kilpailullisilla markkinoilla noin 20 vuotta, mutta lopulta myös Helsinki päätti viimeisen kunnallisen ja tappiollisen bussioperaattorin yksityistämisestä vuonna 2015.
Kunnallisten operaattoreiden kilpailukykyongelmiin vaikutti osittain se, että ne noudattivat kunta-alan työehtosopimuksia, mikä jäykisti niiden kustannusrakenteita. Tiettyä jäykkyyttä osoitti myös se, että kunnalliset operaattorit toimivat pääosin omalla kalustolla, kun yksityiset yhtiöt siirtyivät suurelta osin leasingkalustoon.
Suomen siirtyminen osaksi Euroopan yhteismarkkinoita merkitsi pääkaupunkiseudun bussisektorille kansainvälistymistä. Kun osakeyhtiölaissa olleet ulkomaalaisomistusta koskeneet rajoitteet purettiin, kotimaisia bussiyhtiöitä myytiin kansainväliseen omistukseen. Ulkomaisten yhtiöiden tytäryhtiöinä kotimaiset bussioperaattorit joutuivat uudistamaan raportointikäytäntöjään, mutta ne pääsivät myös verkostoitumaan uusilla tavoilla ja tekemään yhteistyötä kansainvälisten konsernien muiden osien kanssa.
Bussiyhtiöiden krooniset talousvaikeudet
Kansainvälisissä tutkimuksissa on ollut yleensä kiinnostuneita siitä, millaisia säästöjä julkisen hallinnon käyttöönottamat palvelujen kilpailuttamistavat ovat tuottaneet. Sen sijaan vähemmän on tutkittu sitä, miten julkisten palvelujen kilpailutetut hankinnat ovat vaikuttaneet palveluntuottajien pitkän aikavälin tuloskuntoon.
Kilpailuttamisen taloudellisia vaikutuksia bussiyhtiöihin voidaan tarkastella esimerkiksi tilinpäätösanalyysin avulla. Me analysoimme pääkaupunkiseudun neljän suurimman liikennöitsijän [1] kannattavuutta ja rahoitusrakennetta vuosina 1998-2014. Analyysi toteutettiin laskemalla kunkin yksittäisen liikennöitsijän tilinpäätöksistä tunnuslukuja, joista sitten laskettiin markkinaosuuksilla painotetut keskiarvot. Kannattavuutta tutkittiin mm. oman pääoman tuottoprosentin ja rahoitusrakennetta omavaraisuusasteen avulla. Oman pääoman tuottoprosentti (ROE-%) laskettiin suhteuttamalla yrityksen nettotulos tilikauden oikaistuun keskimääräiseen omaan pääomaan ja omavaraisuusaste suhteuttamalla yrityksen oikaistu oma pääoma oikaistun taseen loppusummaan (Yritystutkimus ry 2017, 68-69).
Tilinpäätösanalyysin tulokset osoittivat, että kilpailutuksen etenemisen myötä liikennöitsijöiden kannattavuus romahti. Liikennöitsijöiden ROE- % oli vuonna 1998 vielä 5,2 %, mutta vuodesta 1999 lukien tunnusluvun arvo on ollut vuosittain useita kymmeniä prosentteja negatiivinen. Analyysiperiodin viimeisenä vuotena 2014 markkinaosuuksilla painotettu ROE-% oli -48,4 %.
Toiminnan heikko kannattavuus kulutti liikennöitsijöiden omia pääomia. Yhtiöiden omavaraisuusaste putosi vuosien 1998 – 2014 välillä tasolta 41,4 % tasolle -7,1 %. Jotta toimintaa olisi ollut ylipäätään mahdollista jatkaa, omistajat tukivat yhtiöitä monena vuotena osakeannein ja pääomalainoin. Liikennöitsijöiden pääomittamisen myötä omavaraisuusaste tilapäisesi elpyi vuonna 2006, mutta toiminnan heikko kannattavuus kulutti uuden pääoman melko nopeasti pois.
Kilpailuttamisen aloittaminen käynnisti yhtiöiden välillä taistelun markkinaosuuksista, minkä johdosta yhtiöiden johtoportaat olivat ehkä valmiita tinkimään kannattavuustavoitteista. Pääkaupunkiseudun kilpailullisilla bussiliikennemarkkinoilla yhtiöiden toiminta on ollut tappiollista, mutta bussiyhtiöiden olisi kuitenkin hyvin vaikea löytää korvaavia tai kannattavampia markkinoita muualta.
[1] Suomen Turistiauto Oy ja HKL- bussiliikenne yhdistyivät vuoden 2005 alussa, ja niistä muodostettiin Helsingin Bussiliikenne Oy. Näin ollen vuodesta 2005 lukien analyysissä on mukana kolme suurinta toimijaa.
Kirjoittajat:
Pekka Valkama toimii erikoistutkijana Helsingin kaupunginkansliassa, kaupunkitutkimus ja -tilastot -yksikössä. Jari Kankaanpää toimii yliopisto-opettajana Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulussa.
Lähteet:
Helsingin Sanomat (2003) Tarkastusvirasto: HKL:n bussit pidetty liikenteessä alihinnoittelulla. Tilinpäätösluvuista tehdyn analyysin mukaan HKL-Bussiliikenne on talouden kriisiyksikkö. 20.5.2003.
Valkama, Pekka, Kankaanpää, Jari & Anttiroiko, Ari-Veikko (2018) Financial and structural impacts of quasi-marketization of the Helsinki Metropolitan Area’s bus services. Case Studies on Transport Policy, in press. (Suora linkki avoimeen tutkimusartikkeliin.)
Yritystutkimus ry (2017) Yritystutkimuksen tilinpäätösanalyysi. 10. korjattu laitos. Gaudeamus, Helsinki.