Kunnat laativat ja laadituttavat tilastoja, tutkimuksia ja selvityksiä voidakseen tehdä päätöksiä tuottamiensa palvelujen ja yleensä kunnan toiminnan kehittämisestä. Tutkimukset, selvitykset ja tilastot voidaan laatia joko kunnan omana toimintana tai ostopalveluna.
Yhä useammin ne myös julkaistaan avoimessa tietoverkossa ja entistä yleisemmin myös avoimena datana. Voi toki olla, että joitakin tutkimustuloksia ei välttämättä mielellään julkaistaisi lainkaan, jos ne esimerkiksi vaikuttaisivat kielteisesti kunnan tai sen päättäjien imagoon.
Tilastot ja tutkimukset edellyttävät perusaineistoa, jota voidaan ostaa tai saada valtion tilastokeskukselta tai muulta tietoja keräävältä valtion laitokselta tai suoraan väestörekisterissä olevista tiedoista. Kunnat voivat myös itse kerätä aineistoa kyselyillä tai keräyttää niitä ostopalveluina.
Tutkimusten ja tilastojen perusaineistoon sisältyy usein yksityisiä henkilöitä koskevia tietoja tai yritys- ja liiketietoja. Osa niistä voi olla vapaaehtoisesti kyselyissä annettuja, jolloin tietoja kerättäessä luvataan pitää yksityistä henkilöä tai yritystä koskevat tiedot salassa (luottamuksellisina). Osa perustiedoista saadaan valtion lain perusteella keräämistä tiedoista tai rekistereistä, joiden tiedot on kerätty pääasiallisesti muuhun kuin tilasto- tai tutkimustarkoitukseen kuten esimerkiksi väestörekisteristä. Näissäkään tapauksessa yksityisen henkilön tai yrityksen tietoja ei ole tarkoitettu julkaistaviksi.
Kunnallisen viranomaisen tilasto- ja tutkimustoiminnassa voi herätä seuraavia kysymyksiä: Onko tilastot ja tutkimukset annettava niitä pyytävälle tai julkaistava verkossa? Onko tulokset julkaistava avoimena datana? Miten käsitellään henkilötietoja, jotka ovat tutkimuksen ja tilaston perusaineistoissa? Miten yksityinen henkilö voi näkyä tutkimuksessa tai tilastossa? Onko perusaineiston henkilötiedoista annettava tieto sitä pyytävälle?
Sovellettava lainsäädäntö
Viranomaisen tutkimus- ja tilastotoiminnassa henkilötietojen käsittelyyn sovelletaan sekä lakia viranomaisen toiminnan julkisuudesta että henkilötietolakia. Laeissa säädetään perustuslain kahden osittain vastakkaisen perusoikeuden eli hallinnon julkisuuden ja yksityisyydensuojan toteuttamisesta käytännössä.
Henkilötietolaissa säädetään henkilötietojen käsittelyn yleisistä periaatteista, rekisteröidyn oikeuksista sekä henkilötietojen käsittelyn valvonnasta ja seuraamuksista. Laissa tarkoitettuja henkilötietojen käsittelyn yleisiä periaatteita ovat huolellisuusvelvoite, käsittelyn suunnittelu, rekisteriselosteen laatiminen henkilörekisteristä ja tietojen suojaaminen.
Laissa viranomaisen toiminnan julkisuudesta (myöhemmin julkisuuslaki) säädetään viranomaisen asiakirjojen julkiseksi tulemisesta, salassa pidettävistä asiakirjoista ja salassa pidettävien asiakirjojen antamisesta sekä viranomaisen henkilörekisterissä olevien tietojen luovuttamisesta.
Tilastolaissa säädetään lisäksi tiedonkeruuta sekä tilastojen suunnittelua ja laadintaa koskevista menettelytavoista ja periaatteista, joita sovelletaan valtion viranomaisten tilastojen laatimisessa.
Tietojen keräämiseen, luovuttamiseen, suojaamiseen ja muuhun käsittelyyn tilastoja laadittaessa sovelletaan valtion viranomaisen toiminnassakin pääsääntöisesti julkisuuslain ja henkilötietolain säädöksiä.
Tutkimuksen ja tilaston julkisuus
Yksityinen tutkimuslaitos ja tutkija voivat itse päättää, milloin ja mitä he julkaisevat tutkimuksestaan ja sen tuloksista vai julkaisevatko mitään. Kenelläkään ei ole oikeutta vaatia yksityisen laitoksen tai tutkijan hallussa olevia tietoja käyttöönsä.
Viranomaisen eli valtion ja kunnan toiminnassa julkisuudesta ja salassapidosta säädetään lailla. Viranomainen ei siis voi itse määrätä tutkimustulosten julkiseksi tulemisesta eikä salassa pitämisestä. Viranomaistoiminnassa pääsääntö on julkisuus.
Vain lailla voidaan säätää poikkeuksia julkisuudesta eli salassapidosta. Jo perustuslain mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen, eli siis myös tutkimuksesta tai tilastosta, joka on viranomaisen hallussa.
Viranomaisen laatima tutkimus ja tilasto sekä niihin verrattavissa oleva yleisesti merkittävän ratkaisun tai suunnitelman esillä olevia vaihtoehtoja, niiden perusteita ja vaikutuksia kuvaava itsenäisen kokonaisuuden muodostava selvitys tulee julkiseksi, kun se on valmis käyttötarkoitukseensa, myös silloin kun se liittyy muuten keskeneräiseen asiaan.
Tutkimuksen tai tilaston julkiseksi tulemista ei voi siis lykätä siihen asti, kun asia, johon se liittyy tai jota varten se on laadittu, on lopullisesti päätetty ja tullut kokonaisuudessaan julkiseksi.
Viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa toimitettu asiakirja – siis myös tutkimus tai tilasto – tulee julkiseksi, kun viranomainen on sen saanut, jollei asiakirjan julkisuudesta taikka salassapidosta tai muusta tietojen saantia koskevasta rajoituksesta laissa säädetä.
Viranomaisella on velvollisuus huolehtia siitä, että sen julkiset asiakirjat – mukaan lukien tutkimukset ja tilastot – ovat vaivattomasti löydettävissä. Pyyntö saada tieto viranomaisen asiakirjan sisällöstä on yksilöitävä riittävästi siten, että viranomainen voi selvittää, mitä asiakirjaa pyyntö koskee.
Tiedon pyytäjää on diaarin ja muiden hakemistojen avulla avustettava yksilöimään asiakirja, josta hän haluaa tiedon. Tiedon pyytäjän ei tarvitse selvittää henkilöllisyyttään eikä perustella pyyntöään, kun kysymys on julkisesta asiakirjasta. Siten kuka tahansa voi pyytää nähtäväkseen tai kopion myös viranomaisen tutkimuksista ja tilastoista, kun ne ovat tulleet julkisiksi eli ovat käyttötarkoitukseensa valmiita.
Lain tarkoittama julkisuus on edelleen ns. passiivista julkisuutta. Riittää siis, että joku tulee pyytämään viranomaisen tilastoa tai tutkimusta, jolloin se annetaan hänelle. Laki ei velvoita viranomaista saattamaan tutkimuksensa tai tilastonsa julkiseen tietoverkkoon tai avaamaan ne avoimeksi dataksi. Tällainen menettely on viranomaisen omassa harkinnassa.
Tutkimuksen tai tilaston perusaineistot
Yksityisyyden suoja toteutuu yksityisten tutkimuslaitosten toiminnassa toisaalta henkilötietolain ja toisaalta tutkimuslaitoksen sitoumuksen perusteella. Henkilötietolaki säätelee henkilötietojen käsittelyä myös yksityisessä toiminnassa.
Kerätessään tietoja yksityisiltä henkilöiltä yksityinen tutkimuslaitos yleensä myös sitoutuu pitämään saamansa tiedot luottamuksellisina eli olemaan julkaisematta niitä muodossa, josta voi tunnistaa yksittäisen henkilön.
Viranomaisen tutkimus- ja tilastotoiminnassa yksityisyyden suoja perustuu julkisuuslain ja henkilötietolain säädöksiin. Toki myös kunnalliset viranomaiset yleensä kyselytutkimuksia suorittaessaan sitoutuvat pitämään vapaaehtoisesti annetut yksittäiset vastaukset salassa.
Julkisuuslaissa säädetään tiedoista, jotka ovat salassa pidettäviä. Niistä viranomainen ei saa antaa tietoa muuta kuin laissa säädetyissä poikkeustapauksissa. Henkilötietolaissa säädetään yleensä henkilötietojen käsittelyn edellytyksistä, arkaluonteisista henkilötiedoista ja henkilötietojen käyttämisestä historiallisiin ja tieteellisiin tutkimuksiin sekä tilastointiin. Julkisuuslaissa salassa pidettäviksi säädetyt yksittäisiä henkilöitä koskevat tiedot ja henkilötietolain arkaluonteiset tiedot ovat samansisältöisiä.
Ehdottomasti salassa pidettäviä ovat tilastoviranomaiselle tilastojen laatimista varten annetut asiakirjat, samoin asiakirjat, jotka on vapaaehtoisesti annettu viranomaiselle tutkimusta tai tilastointia varten. Salassa pidettäviä ovat myös henkilön taloudellista asemaa, sosiaalihuollon asiakkuutta, terveydentilaa, vammaisuutta, terveydenhuollon palvelujen käyttämistä ja seksuaalista suuntautumista kuvaavat tiedot.
Myös rikosrekisteritiedot, poliittinen vakaumus, yksityiset mielipiteet, yhdistystoiminta, vapaa-ajan harrastukset, perhe-elämä ja muut henkilökohtaiset olot ovat salassa pidettäviä. Tällaisia tietoja voi sisältyä tutkimuksen tai tilaston perusaineistoon, mutta niitä ei saa luovuttaa.
Henkilötunnusta ei ole määrätty salassa pidettäväksi eikä se ole henkilötietolain arkaluonteinen tieto, koska henkilötunnus ei ole käytössä kaikissa Euroopan unionin maissa ja henkilötietolaki perustuu unionin direktiiviin.
Henkilötunnuksella on oma merkityksensä henkilön identifioimisessa Suomessa. Sen huolimattomaan käyttöön tai laajaan levitykseen liittyy väärinkäytösten vaaroja, minkä vuoksi sen käsittelystä onkin säädetty henkilötietolaissa erikseen.
Henkilötunnusta saa käsitellä historiallista tai tieteellistä tutkimusta taikka tilastointia varten, jos rekisteröidyn yksiselitteinen yksilöiminen on tärkeää. Tällainen tilanne voi olla esimerkiksi tutkimus, jossa seurataan pitemmän aikaa jotakin seikkaa tai jonkin asian kehitystä ja kyseinen seikka liittyy tutkimukseen osallistuviin henkilöihin henkilökohtaisesti. Usein tietyt terveydentilaan tai muuhun hyvinvointiin liittyvät tutkimukset ovat tällaisia.
Henkilötietolaissa on säädetty yleiset perusteet henkilötietojen käsittelylle. Ne eivät yleensä sovellu tutkimus- tai tilastointitoimintaan. Tämän vuoksi on säädetty erikseen edellytykset, joilla henkilötietoja saa käsitellä historiallista tai tieteellistä tutkimusta varten. Edellytykset ovat:
- Tutkimusta ei voi suorittaa ilman henkilön yksilöintiä koskevia tietoja eikä rekisteröityjen suostumusta tietojen suuren määrän, tietojen iän tai muun sellaisen syyn vuoksi ole mahdollista hankkia.
- Henkilörekisterin käyttö perustuu asianmukaiseen tutkimussuunnitelmaan ja tutkimuksella on vastuullinen johtaja tai siitä vastaava ryhmä.
- Henkilörekisteriä käytetään ja siitä luovutetaan henkilötietoja vain historiallista tai tieteellistä tutkimusta varten sekä muutoinkin toimitaan niin, että tiettyä henkilöä koskevat tiedot eivät paljastu ulkopuolisille.
- Henkilörekisteri hävitetään tai siirretään arkistoitavaksi tai sen tiedot muutetaan sellaiseen muotoon, ettei tiedon kohde ole niistä tunnistettavissa, kun henkilötiedot eivät enää ole tarpeen tutkimuksen suorittamiseksi tai sen tulosten asianmukaisuuden varmistamiseksi.
Myös henkilötietojen käsittelylle tilastotarkoituksia varten on säädetty omat edellytyksensä, jotka ovat:
- Tilastoa ei voida tuottaa tai sen tarkoituksena olevaa tiedontarvetta toteuttaa ilman henkilötietojen käsittelyä.
- Tilaston tuottaminen kuuluu rekisterinpitäjän toimialaan.
- Tilastorekisteriä käytetään vain tilastollisiin tarkoituksiin eikä siitä luovuteta tietoja siten, että tietty henkilö on niistä tunnistettavissa, ellei tietoja luovuteta julkista tilastoa varten.
Yksittäinen henkilö ei siis saa olla tunnistettavissa tieteellisestä tutkimuksesta tai tilastosta. Kysymys riittävästä henkilömäärästä nousee usein esille, kun halutaan selvittää asukastietoja mm. korttelitasolla tai omakotialueella tontti- tai rakennuskohtaisesti. Laissa ei ole säädetty siitä, kuinka monta henkilöä tutkimuksen tai tilaston perusaineistossa täytyy olla, jotteivät yksittäiset henkilöt olisi tunnistettavissa.
Voisi kuitenkin todeta yleisenä periaatteena, että mitä arkaluonteisempi tieto tai poikkeavampi ominaisuus on kysymyksessä, sitä suurempi alueen tai henkilölukumäärän on syytä olla. Esimerkiksi Helsingin kaupungin työhyvinvointia koskevissa kyselytutkimuksissa katsottiin aiemmin, että viiden vastaajan joukko riittää turvaamaan sen, ettei yksittäinen vastaaja ole tunnistettavissa. Nykyisin koko kuntakentän yleisessä vastaavassa kyselytutkimuksessa yleinen minimimäärä vastaajia on 10 ja tietyissä kysymyskohdissa jopa 50.
Eila Ratasvuori, OTL, VT, toimii Helsingin kaupungin tietokeskuksessa johdon erityisasiantuntijana. Hän on kansallisen tietosuojalautakunnan jäsen.