Alueellistuminen käynnistyi jo ennen itsenäistymistä
Hallituksen esitys maakunta- ja sotereformista on ottamassa pois toimintoja kunnilta ja antamassa niitä perustettavien maakuntien ylläpitovastuulle. Reformissa on kyse radikaalista alueellistamisesta. Kokonaisia palvelualoja ja merkittävä määrä kunnallista päätösvaltaa ollaan siirtämässä yhdellä kertaa itsenäisille välitason hallintoelimille.
Kansainvälisissä tutkimuksissa alueellistaminen on usein nähty keinona lievittää etnisiä, kulttuurisia ja kielellisiä jännitteitä maan eri osissa. Suomessa tästä esimerkkinä on Ahvenanmaan maakunnan autonomia.
Tässä kirjoituksessa selostetaan ennen maakunta- ja sotereformia toteutunutta alueellistumiskehitystä. Tavoitteena on arvioida lokalismin mukanaoloa palvelujen ja hallinnon alueellistumistoimissa, ja huomio kiinnitetään siihen, miten kuntalähtöisyys näkyy nykyisissä aluehallinnon organisaatioissa. Tarkastelu rajataan koskemaan manner-Suomen alueellistumiskehitystä. Myös valtion aluehallinto-organisaatiot jätetään pois tästä analyysistä. Tarkastelu perustuu keskeisiltä osin tutkimukseen, jonka lähdeaineistona käytettiin hallinnon valmisteluasiakirjoja ja selvityksiä, arviointitutkimuksia, kuntien keskusjärjestön julkaisuja ja hallitusohjelmaa (ks. tarkemmin Anttiroiko & Valkama 2017).
1900-luvun alussa julkisista tehtävistä vastasivat valtio ja kunnat. Ensimmäinen kuntien aluepalvelu perustettiin vuonna 1903, kun kuntien yhteinen mielisairaala aloitti toimintansa Harjavallassa. Tämän jälkeen alueille perustettiin piirimielisairaaloiden verkko. Ensimmäiset maakuntatasoiset palvelulaitokset luotiin 1920-luvun puolessa välissä, jolloin perustettiin tuberkuloosiparantoloita (Mykkänen 2012).
Itsenäistymisen jälkeen valtio ryhtyi säätämään uusia lakeja, jotka laajensivat julkisen sektorin vastuualueita. Kun kuntien erityistoimialan mukaiset palveluvelvoitteet lisääntyivät, jotkut kunnat joutuivat toteamaan, etteivät ne kykene hoitamaan kaikkia uusia tehtäviä. Kuntia oli paljon, ja niiden keskikoko oli pieni. Useamman kunnan oli myönnettävä kuntayhteistyö tarpeelliseksi, koska niiden oma taloudellinen kantokyky ei riittänyt uusien investointien tekemiseen ja uusien käyttötalousmenojen rahoitukseen.
Ensimmäisen vaiheen alueellistamistoimet perustuivat vapaaehtoisuuteen eli kuntien omiin päätöksiin. Kyse oli orgaanisesta alueellistumisesta, jonka toteutusmuotoihin ei puututtu erityislainsäädännöllä.
Vahva paikallisvaltio?
Suomi on klassinen yhtenäisvaltio, jossa norminanto on keskitetty valtiolliselle lainsäädäntöelimelle. Valtiokoneistolla on johtava rooli senkin vuoksi, että se ohjaa hallinnon palvelujärjestelmää myös valtiontalouden rahoitusinstrumenteilla. Tästä huolimatta kunnilla on ollut kuitenkin poikkeuksellisen vahva juridinen ja yhteiskunnallinen asema. Moni kuntapäättäjä voi olla eri mieltä tästä asiasta, mutta kansainvälisessä katsannossa suomalaisilla kunnilla on kuitenkin suhteellisen paljon liikkumavaraa.
Kunnilla on itsehallinnollinen asema. Siitä on sovittu Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjalla, ja se kirjattu maan perustuslakiin. Kunnilla on yleistoimiala, jonka puitteissa niillä on oikeus ottaa itselleen uusia tehtäviä. Lisäksi kunnilla on jäsentensä verotusoikeus ja itsenäiset budjetointivaltuudet.
Kunnilla on ollut keskeinen rooli hyvinvointivaltion rakentamistyössä, kun kunnat ovat ottaneet vastatakseen suurimmasta osasta julkisrahoitteisia peruspalveluja. Tätä osoittaa myös se, että kunnat työllistävät suurimman osan julkisen sektorin työväestä.
Kuntavetoiset alueorganisaatiot
Keskeisemmäksi alueellistumisen organisointitavaksi tulivat kuntayhtymät, jotka aikaisemmin olivat kuntainliittoja. Niiden vapaaehtoinen käyttö tuli mahdolliseksi vuonna 1932. Ensimmäisistä pakollisista kuntainliitoista säädettiin vuonna 1948, minkä jälkeen kuntainliittomuotoinen kuntayhteistyö kasvoi alueilla varsinkin 1950-luvulla (Mykkänen 2012).
Kuntien on ollut pakko olla jäsenenä lakisääteisissä kuntayhtymissä, jotka hoitavat erikoissairaanhoidon, kehitysvammahuollon ja maakuntaliittojen tehtävät. Näiden lisäksi kunnat ovat perustaneet vapaaehtoisia kuntayhtymiä varsinkin oppilaitosten ylläpitoa varten. Pääkaupunkiseudulla muita merkittäviä kuntayhtymiä ovat Helsingin seudun liikenteen ja Helsingin seudun ympäristöpalvelujen kuntayhtymät.
Viimeisen parin vuosikymmenen aikana kuntayhtymien lukumäärä on laskenut selvästi, mutta kuntien yhteiset osakeyhtiöt ovat tulleet yhä yleisemmäksi alueellistuneiden palvelujen ylläpitomuodoksi. Tärkeimpiä yhteisyrityksiä ovat ehkä ammattikorkeakouluyhtiöt ja kuntien omistamat maakunnalliset jätehuoltoyhtiöt. Esimerkkeinä Helsingin seudun kuntien yhteisyrityksistä voidaan mainita Oy Apotti Ab ja Pääkaupunkiseudun Kierrätyskeskus Oy, joista jälkimmäisessä on mukana myös yksityisiä omistajia.
Alueellisia organisaatioita hallinnoidaan kuntien ehdoilla siten, että kunnat ovat päämiehiä kuntayhtymissä ja yhteisyrityksissä. Kuntien edustajat käyttävät valtaa alueorganisaatioiden ylimmillä päätöksentekofoorumeilla. Kunnat rahoittavat kuntayhtymiä ja ohjaavat kuntien yhteisyhtiöiden toimintaa.
Alueorganisaatioiden lisäksi alueille on syntynyt paljon muitakin kuntien yhteisiä palveluja. Kunnat ovat tehneet yhtäpitäviä päätöksiä, solmineet sopimuksia ja palkanneet yhteisiä työntekijöitä. Nämä hallintatavat ovat kasvattaneet suosiotaan sen vuoksi, että yhä useampi kunta on tullut vakuuttuneeksi tällaisten organisointitapojen joustavuudesta ja tehokkuudesta.
Kooste alueellistamisreformeista 1960-luvulta lähtien
Viimeisten vuosikymmenten aikana on pantu toimeen useampia alueellistamistoimia. Suurta kuntauudistusta toteutettiin 1960- ja 1970-luvuilla. Sen myötä paikallispalveluja alueellistettiin toteuttamalla vapaaehtoisia ja pakollisia kuntaliitoksia.
Kuntien ja kunnallisten keskusjärjestöjen voimakkaasti kannattama vapaakuntakokeilu toteutettiin vuosina 1989–1996 (Sipponen 2016). Sillä tuettiin mm. kumppanuuksien kehittämistä ja kuntien ja kuntainliittojen työnjaon uudistamista. Vapaakunnille annettiin mahdollisuus siirtää joitakin tehtäviä kuntainliitoille. Nimestään huolimatta kyse ei ollut vain kokeilusta, sillä monet muutokset jäivät voimaan kokeiluvuosien jälkeen.
Seutukaavaliitot ja maakuntaliitot yhdistettiin Suomen EU-jäsenyyden merkeissä, kun tarvittiin sopiva toimielin hallinnoimaan rakennerahastoja ja suuntaamaan aluekehitystä. EU-jäsenyys johdatti myös seutukuntauudistukseen, jonka avulla luotiin seutukuntien aluekokonaisuudet. Tämä uudistus jäi lyhytikäiseksi, sillä seutukunnat lakkautettiin muutama vuosi sitten.
Aluekeskusohjelma, jossa oli mukana 34 kaupunkiseutua, oli monivuotinen hanke, jossa tehostettiin keskusten ja niitä ympäröivien alueiden välistä yhteistyötä. Seutukuntien tuki -hankkeella tuettiin seudullisen kuntayhteistyön tiivistämistä. Hanketta koordinoi sisäasiainministeriö, ja myös kuntien keskusjärjestö oli siinä mukana.
Palo- ja pelastustoimi oli aikaisemmin paikallispalvelu. Sitä on organisoitu uudelleen alueellistamistoimilla, ja palo- ja pelastuspalvelusta on tullut seudullista toimintaa, josta nykyään vastaavat 22 hallintoaluetta.
Maakuntahallintoa kokeiltiin Kainuussa vuosina 2005–2012. Nimestään huolimatta Kainuun väliaikainen maakunta muistutti ehkä enemmän kuntayhtymää kuin itsehallinnollista ja omavaraista seutuhallintoa.
Ns. PARAS-reformilla pyrittiin saamaan kunnille riittävät rakenteelliset ja rahoitukselliset puitteet palvelujen järjestämistä varten. Käytännössä reformi johti lukuisiin vapaaehtoisiin kuntaliitoksiin ja kuntien yhteistoiminta-alueiden eli yleensä ns. isäntäkuntien perustamiseen.
Pääkaupunkiseudulla PARAS-reformi velvoitti kunnat laatimaan alueellisen suunnitelman maankäytön, asumisen ja liikenteen yhteensovittamisesta. Tämän myötä valtion ja Helsingin seudun kuntien välillä laadittiin aiesopimus maankäytöstä, asumisesta ja liikenteestä vuonna 2012 ja varsinainen sopimus vuonna 2016 (Meklin & Pekola-Sjöblom 2012; Ympäristöministeriö 2017).
Jotkut reformisuunnitelmat ovat myös kaatuneet lokalistien vastustukseen. Tuore esimerkki on vuosina 2011 ja 2012 luonnosteltu suuri kuntauudistus. Tavoite merkittävästä kuntien määrän vähentämisestä ei toteutunut, vaikka maan hallitus ryhtyi lopulta tekemään myös kuntien pakkoliitospäätöksiä (Sipponen 2016).
Alueellistumisen polkuriippuvuus
Kuntien vapaaehtoisesti aloittamat alueellistamistoimet muuttuivat muodollisemmiksi, kun valtio ryhtyi antamaan yksityiskohtaisempia määräyksiä kuntayhteistyön etenemisestä ja toteutusmuodoista. Tällä tavoin alueellistamisesta tuli yhä enemmän interventionistista toisen maailman sodan jälkeen.
Tähän asti toteutunutta palvelujen alueellistumiskehitystä voidaan kuitenkin selittää polkuriippuvuuden avulla. Polkuriippuvuudella viitataan lähtökohtatilanteen olosuhteisiin ja niitä koskeviin riippuvuuksiin: alkuperäiset asetelmat määrittävät instituutioiden kehitystä. Polkuriippuvuusajattelun mukaan instituutiot kehittyvät vähittäisten muutosten myötä väistämättöminä ja itse itseään vahvistavina prosesseina, jotka eivät vaaranna lähtökohtatilanteen rakenteellista perustaa.
Kun alueellistuminen käynnistyi kuntien viitoittamalla tavalla, alueellistumiskehitys on pysynyt siinä uomassa, sillä myöhemminkin perustetut alueorganisaatiot ovat olleet lähinnä vain kunnallishallinnon jatkeita. Alueellistumiskehitys on ollut kuitenkin vahvistuva trendi, ja iso osa pienten kuntien peruspalvelujen tuotannosta tapahtuu nykyään alueilla.
Lokalismin ja regionalismin voimat
Paikalliset intressipiirit ovat usein selkeästi vastustaneetautonomisten aluehallintorakenteiden kehittymistä peläten sitä, että vahvistuvat alueet heikentävät kunnallista vallankäyttöä. Lokalismi on paikallisuudesta lähtevä ajattelutapa, tai sitä voidaan pitää erityisenä hallintoideologiana. Se nojautuu käsitykseen siitä, että yhteiskunnan paikkaperustaisten organisaatioiden pitää perustua runsaslukuisiin kuntiin, joilla on riittävästi valtaa ohjata maankäyttöä, kykyä järjestää palveluja ja omia tuloja paikallisten menotarpeiden rahoittamiseen. Lokalistit haluavat torjua valtion määräyksiä ja puolustaa oikeutta paikallisten valintojen tekemiseen.
Regionalismi on eräällä tavalla lokalismin haastaja, sillä regionalistit vastustavat varsinkin paikallisia vapaamatkustajia, jotka ovat sellaisia kuntia, jotka nauttivat ylikunnallisten investointien eduista osallistumatta kuitenkaan niiden rahoitukseen. Regionalismi peräänkuuluttaa sellaisten seudullisten toimielinten vallan ja vastuun kasvattamista, joiden toimialue kattaa useampia kuntia. Lokalistit kuitenkin vastustavat regionalistien esityksiä, koska lokalistit pitävät alueellistamistoimia askeleina kohti vallan keskittämistoimia.
Tähän asti lokalismin kannattajat ovat olleet vaikutusvaltaisia aluehallintouudistusten valmistelussa. Kuntien edustajat ovat ylläpitäneet suoria yhteyksiä maan poliittiseen eliittiin ja valtiojohtoon. He ovat aktiivisesti osallistuneet kansallisiin reformikeskusteluihin median välityksellä. Kunnat ovat vaikuttaneet valtiolliseen päätöksentekoon keskeisesti myös korporatistisen järjestelmän puitteissa. Kunnat kanavoivat kantojaan kuntien keskusjärjestön kautta, joka on mukana lukuisissa valtion perustamissa valmisteluelimissä ja toimikunnissa. Näissä pyrkimyksissä monet kuntapäättäjät ja keskusjärjestöedustajat ovat edustaneet sitä kantaa, ettei väestöllisesti pienessä maassa ole ollut tarvetta uudelle hallintotasolle.
Suomessa regionalismin ideologia on jäänyt suhteellisen heikoksi. Maahan ei ole syntynyt merkittäviä alueperustalta voimansa ammentavia sosiaalisia liikkeitä tai aatesuuntia, eikä kaksinapainen hallintojärjestelmä ole tarjonnut demokraattista alustaa maakunnallisten voimien legitimoinnille. Regionalismin heikkoutta voidaan selittää myös siitä näkökulmasta käsin, että alueelliset identiteettierot ovat olleet manner-Suomessa varsin pieniä.
Suunniteltu maakunta- ja soteuudistus
Maan valtiojohdossa on pitkään ollut esillä vahvoja käsityksiä siitä, että kunnat ovat liian pieninä vastaamaan monien hyvinvointipalvelujen ylläpidosta. Tästä huolimatta aikaisemmat hallitukset ovat olleet kyvyttömiä valmistelemaan tai viemään lävitse radikaaleja muutoksia.
Sitä vastoin nykyinen hallitus on suunnitellut maakunta- ja sotereformin, joka eroaa aikaisemmista reformeista laajuutensa ja syvällisyytensä suhteen. Tätä voidaan pitää merkkinä siitä, että maakunnallisuuden kannattajat ovat tiivistäneet rivejään. Suunniteltu reformi koskee yhtä aikaa useaa kuntapalvelujen toimialaa ja monia valtion väliasteen toimintoja. Kuntien vaikutusvalta eliminoituisi pois uusien maakuntien hallinnosta, sillä uudet maakunnat perustuisivat kansanvaltaisuuteen ja lainsäädännössä tarkemmin määriteltävään itsehallintoon.
Lokalismin taisteluväsymys
Nykyinen aluehallintojärjestelmä on syntynyt vähitellen vuosikymmenten aikana. Järjestelmän etuja ovat olleet sen muunneltavuus ja skaalautuvuus. Siihen liitettyjä ongelmia ovat hallinnon pirstaleisuus ja kansalaisvaikuttamisen kankeus.
Lainsäädäntövaiheessa oleva maakunta- ja soteuudistus näyttäisi ottavan yliotteen lokalistisista tahoista, kun osa lokalisteista on lopulta kallistunut maakuntaitsehallinnon kannalle. Uudistus supistaisi kuntien yhteiskuntataloudellista merkitystä, koska se veisi niiden verotuloja ja leikkaisi niiden talousarviomenoja.
Polkuriippuvuuden mukaista olisi ollut tehdä jälleen jokin uudistus kuntayhteistyön kehittämiseksi tai laajentamiseksi taikka kuntarajojen päivittämiseksi. Ehkä uskottavat kuntayhteistyön kehittämisideat ovat tällä erää käyneet vähiin.
Reformien polkuriippuvuus saattaa katketa senkin vuoksi, että maan julkisen talouden rahoitusongelmat ovat syventyneet ja olleet näkyvästi esillä. Tämä on voinut muokata yleisempiä mielipiteitä sen suhteen, että velkaantumiskehityksen pysäyttäminen saattaisi olla mahdollista organisoimalla uudelleen kuntien palveluja.
Kolmantena seikkana voidaan nostaa esiin edelliset eduskuntavaalit ja niiden tuloksena syntynyt uudenlainen hallituskokoonpano. Nykyinen valtiojohto on sinnikkäästi johtanut poikkeuksellisen reformisuunnitelman valmistelua.
Pääkaupunkiseudun lokalisteja ehkä hieman kuitenkin tyydyttää valtiopäättäjien joulukuussa 2016 tekemä linjaus, jonka mukaan alueen kaupungit ja maan hallitus selvittävät mahdollisuuksia toteuttaa pääkaupunkiseudulla erillisratkaisu, jolla kasvupalvelujen organisointi siirrettäisiin Uudenmaan maakunnalta seudun kuntien järjestämisvastuulle (HE 15/2017; HE-luonnos 2017).
Lokalismi puun ja kuoren väliin
Lokalismilla on juurevat perinteet, monia vahvoja perusteluja ja laaja kannattajakunta. Lokalismi-ideologia ei ole katoamassa, mutta sen institutionaaliset puitteet ovat supistumassa merkittävästi kuntien yhteiskuntataloudellisen profiilin madaltuessa.
Uudessa julkishallinnon rakenteessa lokalistien verkostoitumis- ja kommunikointivaatimukset korostuisivat entisestään, sillä heidän pitäisi ylläpitää vuoropuhelua ja ajaa paikallisia intressejä yhtä aikaa sekä maakunta- että valtiopäättäjien suuntaan. Veisi kuitenkin jonkin verran aikaa ennen kuin regionalismi vahvistuisi maakuntaideologiana, sillä alkuvaiheessa syntyvän maakuntapolitiikan pitää luoda itselleen muotoja ja varsinkin sisältöjä.
Pekka Valkama toimii erikoistutkijana Helsingin kaupunginkansliassa kaupunkitutkimus ja -tilastot -yksikössä.
Kirjallisuus:
Anttiroiko, Ari-Veikko & Valkama, Pekka (2017) The role of localism in the development of regional structures in post-war Finland. Public Policy and Administration 32(2), 152–172.
HE (15/2017) Hallituksen esitys eduskunnalle maakuntien perustamista ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen uudistusta koskevaksi lainsäädännöksi sekä Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 12 ja 13 artiklan mukaisen ilmoituksen antamiseksi.
HE-luonnos (2017) Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi alueiden kehittämisestä ja kasvupalveluista. Luonnos 1.3.2017.
Meklin, Pentti & Pekola-Sjöblom, Marianne (toim.) (2012) Parasta Artun mitalla II. Paras-Arttu-ohjelman tutkimuksia nro 23. Helsinki, Suomen Kuntaliitto.
Mykkänen, Antti (2011) Kuntayhtymä – sylkykuppi, himmeli vai pelastaja? Teoksessa Kuntayhtymä pelastaa? Toim. Antti Mykkänen. Kunnallisalan kehittämissäätiön Polemia-sarjan julkaisu nro 83.
Sipponen, Kauko (2016) Se suuri kuntauudistus. Kunnallisalan kehittämissäätiön Polemia-sarjan julkaisu nro 100.
Ympäristöministeriö (2017) Maankäytön, liikenteen ja asumisen sopimukset. Saatavilla: http://www.ym.fi/fi-FI/Maankaytto_ja_rakentaminen/Maankayton_suunnittelu.... Luettu 10.9.2017.