Kiertotalouden mukaisista hankinnoista yhä enemmän tutkimusta
Kiertotalouspolitiikan mukaiset julkiset hankinnat ovat olleet kasvava tutkimusaihe viime vuosina. Teemaa koskevan tutkimustoiminnan vilkastumisen taustalla vaikuttavat pyrkimykset säästää neitseellisten luonnonvarojen käyttöä, välttää turhaa kuluttamista ja vähentää syntyviä jätemääriä. Samaan aikaan julkisten hankintojen kunnallistaloudellinen merkitys on kaiken aikaa lisääntynyt, ja nykyään noin puolet suomalaisten kaupunkien talousarviomenoista käytetään hankintoihin. Helsingin kaupungin hankintastrategian (2020) mukaan kaupungin ulkoisten ostojen suuruusluokka vuosittain on 2,3 miljardia euroa.
Kuntien hankintoja on yritetty viedä kiertotaloutta painottavaan suuntaan kansainvälisesti, kansallisesti ja paikallisesti. Euroopan unioni on laatinut kiertotalouden tiekartan ja julkaissut kaksi kiertotalouden toimintasuunnitelmaa, jotka nostavat julkiset hankinnat esiin politiikkakeinona edistää materiaalitehokkuutta. Suomessa valtioneuvoston vuonna 2021 hyväksymä kiertotalouden ohjelma korostaa julkisia hankintoja lausumalla, että niiden avulla on mahdollisuus tukea kiertotalouden mukaisia ratkaisuja. Paikallistasolla Helsinki ja monet muut kaupungit ovat asettaneet strategisia kiertotaloustavoitteita, joita ne ovat täsmentäneet kiertotalouden politiikkaohjelmilla ja niihin kirjatuilla hankintapolitiikan uudistuksilla.
Alaa koskevan tutkimuksen lisääntymiselle voidaan etsiä selitystä myös tiedepolitiikasta. Esimerkiksi Euroopan unionin tutkimus- ja innovointialan (T&I) puiteohjelmasta kanavoidaan rahoitusta kiertotalouden tutkimukseen.
Kirjallisuuskatsauksen aineisto
Käytimme Scopus-tietokantaa apuna, kun valitsimme julkaistuja tutkimuksia mukaan tähän katsaukseen. Hakusanojen ”circular economy” ja ”public procurements" yhdistelmällä löysimme 96:n tutkimusjulkaisun perusjoukon. Sen jälkeen asetimme tavoitteeksi edustavan tutkimusotoksen muodostamisen. Sitä varten poimimme yhteensä 16 tutkimusta käyttäen perusteina julkaisujen tuoreutta, eurooppalaisuutta ja yhteiskuntatieteellisyyttä. Luettelo näistä tutkimuksista on kirjoituksen lopussa. Otokseen valikoitui mukaan sekä teoreettisia että empiirisiä tutkimuksia ja joitakin systemaattisia kirjallisuuskatsauksia. Tarkastelimme näitä tutkimuksia yleispiirteisesti, minkä jälkeen valitsimme vielä lähempään tarkasteluun empiirisiä tutkimuksia, joissa tutkimusaineisto oli kerätty kunnista. Empiirisiä tutkimuksia aineistossa oli Ruotsista, Tanskasta, Espanjasta, Portugalista, Puolasta ja Romaniasta, ja näissä tutkimuksissa aineistoina oli käytetty kyselyaineistoja, asiantuntijahaastatteluita ja politiikkadokumentteja.
Tutkimuksen yleiskuva on vielä hajanainen
Kiertotalousajattelun mukaisia julkisia hankintoja tai sellaisten hankintojen potentiaalia koskeva tutkimus vaikuttaa fragmentaariselta. Vakiintuneesta tutkimustraditiosta ei oikein voida puhua useammastakin syystä. Vanhimmatkin perusjoukon tutkimuksista oli julkaistu vasta vuonna 2016. Tematiikan tutkimusta ovat tehneet yhteiskuntatieteiden eri tieteenaloja edustavat tutkijat kuten oikeustieteilijät, hallintotieteilijät, politiikan tutkijat ja ympäristötieteilijät. Tutkimustuotoksia on julkaistu sekä yksittäisten tieteenalojen lehdissä että poikkitieteellisissä journaaleissa.
Tutkimusten heterogeenisyyttä kuvaa myös niissä käytettyjen teoriaperustojen kirjo. Alan tutkimusta on tehty hyödyntämällä viitekehyksinä varsinkin politiikan toimeenpanoteoriaa (policy implementation theory), politiikkamuutoksen teoriaa (policy change theory), institutionaalista teoriaa (institutional theory), politiikkaverkostojen kehystä (advocacy coalition theory), käytäntö- ja oppimisteorioita (practices and learning theories) ja triplatuloksen teoriaa (triple bottom line theory).
Mitä tarkoitamme kiertotalouden mukaisilla hankinnoilla?
Tehdyssä tutkimuksessa merkittävässä roolissa on ollut käsitteen määrittely, eli se mistä me puhumme, kun keskustelemme kiertotalouden mukaisista julkisista hankinnoista (circular public procurements). Tutkimustoiminnan tuoreus tai fragmentaarisuus ilmenee myös niin, että teeman avainkäsitteistö on vielä horjuvaa tai kirjavaa.
Kiertotaloutta toteuttavan julkisen hankinnan käsite näyttää olevan tutkijoiden määrittelykamppailun kohteena, mutta esimerkiksi Kristensen ym. (2021) korostavat omassa tutkimuksessaan sitä, että kyseinen käsite pitää erottaa vihreistä ja kestävistä julkisista hankinnoista. Heidän mukaansa vihreillä julkisilla hankinnoilla (green public procurements) tarkoitetaan prosessia, jossa julkisyhteisöt pyrkivät hankkimaan nimenomaan sellaisia tavaroita tai palveluja, joiden elinkaaren aikaiset ympäristövaikutukset jäävät pienemmiksi verrattuna vastaaviin hyödykkeisiin, jotka muutoin hankittaisiin tyydyttämään vallitsevaa tarvetta. Kestävät julkiset hankinnat (sustainable public procurements) viittaavat ympäristöllisten, sosiaalisten ja taloudellisten seikkojen huomioimiseen hankintapolitiikassa.
Tutkijoiden mukaan kiertotaloutta toteuttavat julkiset hankinnat on nähtävä prosessina, jossa viranomainen pyrkii ostoillaan edistämään materiaalien suljettua kiertoa ja välttämään tai minimoimaan kielteiset ympäristövaikutukset ja jätteiden syntyminen ottaen huomioon hyödykkeiden koko elinkaari.
Kuntalaissa on ollut jo 1990-luvun puolestavälistä lähtien säädös (1§), joka on peräänkuuluttanut taloudellisesti, sosiaalisesti ja ympäristöllisesti kestävän kehityksen vaalimista kunnallisessa päätöksenteossa ja toiminnassa. Toisaalta kuntien toimintaa ohjaa myös jätelaki, jonka uudistuneen ensimmäisen pykälän mukaan lain tarkoituksena on edistää kiertotaloutta. Kun näitä sääntelyn lähtökohtia pohditaan yhdessä tutkimuksessa esitettyjen määritelmien valossa, voidaan silloin todeta, että kaupunkien kannattaa olla huolellisia hankintapoliittisten tavoitteidensa käsitteellistyksissä. Kiertotalouden ja kestävän kehityksen hankinnoilla tarkoitetaan laajempia pyrkimyksiä kuin pelkillä vihreillä hankinnoilla. Jos hankinnoilla pyritään kiertotalouden ohella myös kestävään kehitykseen, silloin näkökulma laajenee varsinkin sosiaalisiin kysymyksiin, sukupolvien oikeudenmukaisuuteen ja taloudellisten riskien hallintaan (HE 2014).
Kiertotaloushankintoja edistävät ja estävät tekijät
Tutkimustulosten mukaan eurooppalaisissa kaupungeissa on monia haasteita kiertotalouden mukaisten julkisten hankintojen toteuttamiselle. Vaikka poliittinen tahtotila niiden tekemiseen olisi olemassa ja niitä koskevia tavoitteita olisi kirjattu kaupunkien strategioihin, kirjallisuuden perusteella kiertotaloushankintojen tekemiselle on käytännössä monia esteitä ja hidasteita. Ensiaskeleita kiertotalouden suuntaan eurooppalaisissa kaupungeissa on otettu rakentamisen hankinnoissa, ICT-laitehankinnoissa, kalustehankinnoissa ja tekstiilihankinnoissa.
Suomen hankintalain (Laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista, 93§) mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous, joka voi olla hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras. Mikäli näistä käytetään jälkimmäistä kriteeriä, silloin vertailuperusteet voivat liittyä laadullisiin, yhteiskunnallisiin, ympäristö- tai sosiaalisiin näkökohtiin tai innovatiivisiin ominaisuuksiin.
Analysoimissamme tutkimuksissa korostetaan tässä yhteydessä elinkaarikustannuslaskennan merkitystä. Elinkaarikustannuslaskenta on menetelmä, jota käytetään arvioimaan tuotteen, palvelun tai hankkeen koko elinkaaren aikaiset kustannukset. Se sisältää kaikki elinkaaren vaiheet suunnittelusta ja hankinnasta aina käytöstä poistamiseen tai hävittämiseen asti.
Elinkaarikustannuslaskenta nähdään tärkeänä keinona edistää kiertotaloutta julkisissa hankinnoissa, mutta sen sisällyttäminen hankintakriteereihin edellyttää tätä päämäärää tukevia asenteita ja olosuhteita kuntaorganisaatiossa. Elinkaarikustannusten laskennan potentiaaliset hyödyt eivät ole uusi asia. Ne on tunnistettu hyvin myös Helsingin organisaatiossa, mutta niin Helsingissä kuin muissakin kaupungeissa elinkaarikustannusten laskennan toteutus on edistynyt hitaasti (vrt. Isoaho & Valkama 2024; Helsingin kaupungin toimitilastrategia 2020; Helsingin kaupungin kiinteistöstrategia.)
Julkisten hankintojen politiikkalinjaukset eivät välttämättä edistä muutosta hankintakäytännöissä, jos linjaukset sisältävät vain laajoja tai tavoitteellisia suuntaviivoja ilman yksityiskohtaisia menetelmiä ja ratkaisuja kiertotalouden mukaisten hankintojen tekemiseen. Kiertotalouskäytäntöjä edistäviksi tekijöiksi kunnissa tutkimuksissa on tunnistettu:
- hankintojen loppukäyttäjien vaatimukset,
- hankintapolitiikat ja -strategiat,
- organisaation johdon sitoutuminen,
- taloudellisten ja henkilöresurssien kohdentaminen sekä
- erilaiset pilottiprojektit.
Esteitä hankintakäytäntöjen kehittämiselle ovat puolestaan aiheuttaneet:
- organisaatiorakenteessa vallitsevat yksiköiden väliset etäisyydet,
- lyhyen aikavälin hajautettu budjettimalli,
- ristiriitaiset intressit hankinnoissa,
- riskien välttämisen kulttuuri,
- tiedon puute,
- selkeän kiertotalousmääritelmän vakiintumattomuus sekä
- puutteelliset julkisen hankinnan työkalut.
Hinta on edelleen monelle kaupungille määrittävin tekijä hankintakriteerejä laadittaessa. Euroopassa on raportoitu tutkimushavaintoja (ks. esim. Dumitrica ym. 2023), joiden mukaan halvin hinta on ylivoimaisesti käytetyin peruste tarjousten valinnassa. Tämä voi merkitä sitä, että kauppahinnoiltaan halpoja tuotteita ostetaan korkeammilla ympäristökustannuksilla, koska monet tärkeät neitseelliset raaka-aineet ovat markkinahinnaltaan edullisempia kuin kierrätysmateriaalit. Tällaisia raaka-aineita ovat mm. teräs ja monet muovit. Materiaalien hinnoitteluun vaikuttavat maailmankaupan markkinaolosuhteet: alhaiset työvoimakustannukset tuotantomaissa, ja korkeat työvoimakustannukset maissa, joissa korjaaminen ja kierrättäminen tapahtuvat. Tutkimustulosten mukaan haastavuutta aiheuttaa lisäksi nykyisen lainsäädännön lineaaritalouteen perustuva logiikka. Kierrätetyn materiaalin käytön sääntely ja laadun varmennus CE-merkintöjen1(Link leads to external service) avulla luovat hidasteita kierrätettyjen tuotteiden uusiokäytölle.
Hankintakriteerien kehittämistä ja markkinavuoropuhelun vahvistamista
Tutkimuksissa annettujen politiikkasuositusten mukaan kunnissa tarvitaan ennen kaikkea selkeitä päätöksiä, joilla poliittiset päättäjät osoittavat sitoutumisensa kiertotaloutta toteuttavien hankintojen edistämiseen. Monet tutkijat uskovat, että kiertotaloushankintojen suhteellinen osuus voi kasvaa ja että kuntasektori pystyy kysyntämuutoksilla luomaan myös uusia markkinoita.
Tutkijat huomauttavat kuitenkin, että kuntien pitää kanavoida resursseja hankintapolitiikan ja -käytäntöjen uudistamiseen. Kaukonäköisten hankintastrategioiden valmistelu vaatii työtä. Hankintakriteerien kehittämistä on punnittava huolella, ja tutkijoiden mukaan sitä pitää tehdä käymällä samalla markkinavuoropuhelua yritysten kanssa. Markkinavuoropuhelun tärkeyttä korostetaan senkin vuoksi, että sen avulla katsotaan olevan mahdollista houkutella uusia yrityksiä mukaan tarjouskilpailuihin tai kannustaa vanhoja sopimuskumppaneita uudistamaan tarjontaansa.
Hankintatoimessa voi riittää opeteltavaa uusien yhteistyötapojen ja työmenetelmien kanssa: miten kerätään luotettavia tietoja markkinamuutoksista ja uusista hyödykeinnovaatioista, miten tehdään elinkaarilaskentaa huomioiden paikalliset olosuhteet, ja miten omaksutaan vaihtoehtoisia tai muualla hyviksi havaittuja käytäntöjä. Tutkijat korostavat testaamisen merkitystä nostamalla esiin pilottiprojektit ja huomauttavat, että niissä onnistumisen edellytyksiä ovat kunnan yksiköiden välisen tiedonvaihdon varmistaminen ja jatkuva yritysvuoropuhelu.
Käynnissä olevassa Suomen Akatemian tutkimushankkeessamme ”Kiertotalouskaupungin hallinta: Julkisten ja yksityisten sidosryhmien sitouttaminen kiertotalouteen” tarkastelemme, mitä kaupunkien kiertotalouden politiikkaohjelmat linjaavat julkisten hankintojen suhteen: mikä rooli kaupunkien hankinnoilla on osana kaupunkien kiertotalouspolitiikkaa, millaisia hankintoja koskevia tavoitteita kuntapäättäjät ovat asettaneet ja millaisilla keinoilla kiertotalouden politiikkaohjelmat pyrkivät uudistamaan hankintatoimen periaatteita ja vallitsevia käytäntöjä.
Jonas Sjöblom ja Pekka Valkama toimivat erikoistutkijoina Helsingin kaupunginkansliassa kaupunkitietopalvelut-yksikössä.
Katsauksen kirjallisuus:
Dumitrica, C.-D., Grigorescu, A., & Davidescu, A. A. M. (2023). Circular economy a push and pull mechanism - Recycling starts before purchasing. Journal of Cleaner Production, 430, 139363. https://doi.org/10.1016/j.jclepro.2023.139363(Link leads to external service)
Ekdahl, M., Milios, L., & Dalhammar, C. (2024). Industrial policy for a circular industrial transition in Sweden: An exploratory analysis. Sustainable Production and Consumption, 47, 190–207. https://doi.org/10.1016/j.spc.2024.01.003(Link leads to external service)
Fuertes Giné, L., Vanacore, E., & Hunka, A. D. (2022). Public procurement for the circular economy: A comparative study of Sweden and Spain. Circular Economy and Sustainability, 2(3), 1021–1041. https://doi.org/10.1007/s43615-022-00150-4(Link leads to external service)
Godlewska, M., & Godlewski, M. (2024). Circular public procurements: myth or reality? Towards transformation to circular economy. Economics and Environment, 89(2), 697. https://doi.org/10.34659/eis.2024.89.2.697(Link leads to external service)
Grimbert, S. F., & Zabala-Iturriagagoitia, J. M. (2024). Closing the loop without reinventing the wheel: Public procurement for innovation promoting a circular economy. Science and Public Policy, 51(3), 491–508. https://doi.org/10.1093/scipol/scad084(Link leads to external service)
Gyori, G. (2022). The role of public procurement to foster social equity and justice: Critical reflections on the circular procurement concept. Local Environment, 27(10–11), 1242–1253. https://doi.org/10.1080/13549839.2022.2131555(Link leads to external service)
Hunka, A., Vanacore, E., Mellquist, A.-C., & Fuertes-Gine, L. (2023). How to increase the uptake of circular public procurement? Lessons learned from local authorities in Sweden. Journal of Public Procurement, 23(2), 245–271. https://doi.org/10.1108/JOPP-08-2022-0039(Link leads to external service)
Huulgaard, R. D., Kristensen, H. S., Remmen, A., & Smink, C. K. (2022). Circular public procurement: A case study of workwear and laundry services. In L. Bals, W. L. Tate, & L. M. Ellram (Eds.), Circular economy supply chains: From chains to systems (pp. 329–341). Emerald Publishing Limited. https://doi.org/10.1108/978-1-83982-544-620221017(Link leads to external service)
Klein, N., Ramos, T. B., & Deutz, P. (2022). Advancing the circular economy in public sector organisations: Employees’ perspectives on practices. Circular Economy and Sustainability, 2, 759–781. https://doi.org/10.1007/s43615-021-00044-x(Link leads to external service)
Kristensen, H. S., Mosgaard, M. A., & Remmen, A. (2021). Circular public procurement practices in Danish municipalities. Journal of Cleaner Production, 281, 124962. https://doi.org/10.1016/j.jclepro.2020.124962(Link leads to external service)
Lingegård, S., & von Oelreich, K. (2023). Implementation and management of a circular public procurement contract for furniture. Frontiers in Sustainability, 4, Article 1136725. https://doi.org/10.3389/frsus.2023.1136725(Link leads to external service)
Ntsondé, J., & Aggeri, F. (2020). Stimulating innovation and creating new markets – The potential of circular public procurement. Journal of Cleaner Production, 308, 127303. https://doi.org/10.1016/j.jclepro.2021.127303(Link leads to external service)
Rainville, A. M. (2021). Stimulating a more circular economy through public procurement: Roles and dynamics of intermediation. Research Policy, 50(4), Article 104193. https://doi.org/10.1016/j.respol.2020.104193(Link leads to external service)
Sönnichsen, D., & Clement, J. (2020). Review of green and sustainable public procurement: Towards circular public procurement. Journal of Cleaner Production, 245, 118901. https://doi.org/10.1016/j.jclepro.2019.118901(Link leads to external service)
Tátrai, T., & Diófási-Kovács, O. (2021). European Green Deal – the way to Circular Public Procurement. ERA Forum, 22(3), 523–539. https://doi.org/10.1007/s12027-021-00678-2(Link leads to external service)
Witjes, S., & Lozano, R. (2016). Towards a more circular economy: Proposing a framework linking sustainable public procurement and sustainable business models. Resources, Conservation and Recycling, 112, 37–44. https://doi.org/10.1016/j.resconrec.2016.04.015(Link leads to external service)
Muut lähteet:
HE (2014) Hallituksen esitys eduskunnalle kuntalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. 268/2014 vp.
Helsingin kaupungin hankintastrategia (2020). Helsingin kaupungin hankintastrategia 14.12.2020 Luettu 19.11.2024
Helsingin kaupungin kiinteistöstrategia (2019). Terveelliset ja turvalliset tilat tehokkaasti kaikille kaupungin palveluille. Helsinki. Luettu 16.3.2024. https://www.hel.fi/static/helsinki/valtuustoseminaari-2019/kiinteistostrategia.pdf
Helsingin kaupungin toimitilastrategia (2020). Yhteinen ponnistus kaupungin tilojen arvon säilyttämiseksi vuosikymmenestä toiseen. 27.5.2020. Helsingin kaupunki. Luettu 16.3.2024.
https://ahjojulkaisu.hel.fi/60915B61-FAA9-C87C-97C8-727EC3700000.pdf(Link leads to external service)
Isoaho, Karoliina & Valkama, Pekka (2024). Kaupunkien ohjauskeinot rakentamisen kiertotalouden edistämiseksi Helsingissä, Oulussa ja Tampereella. https://kaupunkitieto.hel.fi/fi/kaupunkien-ohjauskeinot-rakentamisen-kiertotalouden-edistamiseksi-helsingissa-oulussa-ja(Link leads to external service)
Kuntalaki (410/2015). Kuntalaki 410/2015 - Ajantasainen lainsäädäntö - FINLEX ®. https://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2015/20150410?search%5Btype%5D=pika&search%5Bpika%5D=kuntalaki(Link leads to external service)
Laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (1397/2016).
https://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2016/20161397(Link leads to external service)
Alaviitteet:
1. CE-merkintä on merkintä, jolla tuotteen valmistaja tai valtuutettu myyntiedustaja vakuuttaa, että tuote täyttää tuotetta koskevien EU:n direktiivien ja asetusten olennaiset kriteerit. CE-merkinnällä varustetulla tuotteella on oikeus liikkua vapaasti EU:n alueella, mutta merkki ei takaa yleistä turvallisuutta tai erityistä laadukkuutta. Katso enemmän: https://tukes.fi/tuotteet-ja-palvelut/ce-merkinta(Link leads to external service)