Helsingin kaupunki omistaa merkittävän osuuden Helsingin maapinta-alasta, ja vuonna 2013 kaupungin omistama osuus Helsingin kokonaispinta-alasta oli noin 65 prosenttia (Yrjänä 2013). Kaupunki on viime vuosikymmenten aikana hankkinut maata aktiivisesti ja tavoitteellisesti, ja sitä luovutettaessa on perinteisesti suosittu vuokrausta. Helsingin kaupunki on Suomen suurin maanvuokranantaja, ja noin 15 prosenttia kaupungin omistamasta maa-alueesta on vuokrattu asuintalokiinteistöille.
Koska huomattava osa Helsingissä tapahtuvasta uudesta rakentamisesta tapahtuu kaupungin luovuttamalle maalle, kaupunki voi hyödyntää maanluovutusta edistääkseen esimerkiksi asunto- ja maapoliittisia päämääriään. Lisäksi kaupungilla on edellytyksiä hyödyntää maan arvonnousua. Tarkastelen tässä artikkelissa Helsingin kaupungin asuintalokiinteistöjen tonttien vuokrausta sekä tonttimaan hintoihin ja vuokriin vaikuttavia tekijöitä. Erityispaino on tonttien sijaintien liikenteellisen saavutettavuuden ja vuokrien ja hintojen välisessä yhteydessä. Artikkeli pohjautuu pro gradu -tutkielmaani Kaupunkimaan arvon muodostuminen ja Helsingin asuntotonttien vuokraus (2017).
Kaupungin tonttien hinnoittelu ja luovutuskäytännöt
Helsingin kaupungilla on noin 5 800 voimassaolevaa asuintalokiinteistön vuokrasopimusta. Kaupungin vuosittaiset vuokratulot näistä asuintalokiinteistöjen tonteista ovat noin 140 miljoonaa euroa, josta kaupunkiorganisaation ulkopuolelta saatavat tontinvuokratulot muodostavat noin 95 miljoonaa euroa. Lisäksi vuokratulot asuntotonteilta kasvavat vuosittain keskimäärin neljällä miljoonalla eurolla uusien sopimusten sekä vanhojen sopimusten uusimisten myötä (Helsingin kaupunki2015). Merkittävistä vuokratuloista huolimatta vuosittaiset asuintalotonteista saatavat tulot jäävät huomattavasti alle kaupungin tavoitteen.
Nykyisten luovutuskäytäntöjen perusteella kaupunki luovuttaa vuokraamalla tontteja pääsääntöisesti valtion tukemaan sekä säänneltyyn asuntotuotantoon, kun taas vapaarahoitteiseen sääntelemättömään asuntotuotantoon luovutettavat tontit pyritään ensisijaisesti myymään. Toissijaisesti vapaarahoitteiseen tuotantoon luovutettavat tontit vuokrataan osto-optiolla.
Valtion tukeman tuotannon, eli niin sanotun ARA-asuntokannan, tavoitteena on pienituloisten kotitalouksien asumiskustannusten alentaminen, ja asunnoissa on siten rajoituksia esimerkiksi tonttien vuokrien hinnoittelun suhteen. Säännelty tuotanto on pitkälti Hitas-tuotantoa, joka on Helsingin kaupungin kehittämää hintojen- ja laatutason sääntelyjärjestelmän piirissä olevaa vapaarahoitteista omistusasuntotuotantoa. Vapaarahoitteisessa sääntelemättömässä vuokra-asuntotuotannossa asuntojen vuokrat ja vuokralaiset ovat vuorostaan vapaasti valittavissa. Kaupungin tavoitteena on toteuttaa hallinta- ja rahoitusmuotojakaumaa, jossa tonteista 45 % luovutetaan vapaarahoitteiseen tuotantoon, 30 % välimuodon tuotantoon (esimerkiksi Hitas) ja loput 25 % ARA-asuntotuotantoon (Helsingin kaupunki 2016a).
Vuokratessaan asuintalokiinteistöjen tontteja Helsingin kaupunki käyttää vuokrausperusteena rakennusoikeuden arvoa. Valtion tukemassa tuotannossa rakennusoikeuden arvo perustuuAsumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus ARAn vahvistamiin enimmäishintoihin, jotka vuorostaan perustuvat myytyjen tonttien tilastoista saataviin selvityksiin rakennusoikeuden arvosta eri alueilla. Kiinteistölautakunnan asiakirjojen mukaan ARAn vahvistama hintataso on Helsingin kaupungin ohje myös esimerkiksi Hitas-tuotantoon ja sääntelemättömään tuotantoon luovutettavien tonttien vuokrausperusteiden määrittelyssä (Helsingin kaupunki 2012).
Hitas-tonttien vuokrat ovat noin 25 % korkeampia kuin vastaavien valtion tukemaan tuotantoon luovutettujen tonttien vuokrat samaisella alueella, kun taas sääntelemättömään tuotantoon luovutettujen tonttien vuokrat ovat keskimäärin noin 10–30 % korkeampia kuin samaisella alueella Hitas-tuotantoon vuokrattavilla tonteilla (Helsingin kaupunki 2012).
Vuokrausperusteen määräytyminen on kuitenkin ainoastaan hyvin karkea ohjeistus, ja kaupunki on viime aikoina selvittänyt vuokrien hinnoittelukäytäntöjen uusimista. Uusien käytäntöjen mukaan kaikkien tonttien vuokrausperusteet määräytyisivät suhteessa vapaarahoitteisten tonttien vuokrausperusteisiin. Esimerkiksi vuonna 2016 on ARA-tuotantoon vuokrattavien tonttien vuokrana esitetty perittäväksi 80 % vapaarahoitteiseen tuotantoon vuokrattujen tonttien vuokrista (Helsingin kaupunki 2016b).
Tontista perittävä vuokra saadaan kertomalla rakennusoikeuden arvo kaupungin tuottotavoitteella. Helsingin kaupungin tuottotavoite asuintalokiinteistöjen tonteille on neljä prosenttia. Valaistakseni tontin vuokran muodostumista esitän kuvitteellisen esimerkin. Sanotaan, että kaupunginvaltuusto on oikeuttanut vuokraamaan tontin, jolle saa rakentaa 3 000-kerrosneliömetrisen kerrostalon. Tontin rakennusoikeuden arvona pidetään 23 euroa kerrosneliömetriltä, joka on määritelty elinkustannusindeksin perustevuoden mukaan. Elinkustannusindeksin pisteluku on perustevuonna 100, ja sanotaan, että elinkustannusindeksin pisteluku on vuokraushetkellä 1 903. Siten tontin vuosivuokra on: (3000 k-m2 x 23 € x 4%) x (1903/100) = 52 523 euroa.
Helsingin kaupungin asuintonttien vuokrasopimukset on sidottu elinkustannusindeksiin. Tämä tarkoittaa sitä, että vuosittain vuokran tasoa tarkastetaan elinkustannusindeksillä. Vuosien saatossa elinkustannusindeksi on kuitenkin jäänyt maan käyvän arvon kehityksestä huomattavasti jälkeen, mikä on johtanut tilanteeseen, jossa kaupungin todellinen vuokratuotto on jäänyt alle laskennallisen tuottotavoitteen. Maanvuokrasopimusten päättyessä tämä on johtanut julkisuudessakin keskusteltuihin suuriin vuokrankorotuksiin. Tämän artikkelin tavoitteena ei kuitenkaan ole arvioida nykyistä tonttivuokrasopimusten indeksiperusteista menetelmää vaan valaista kaupunkimaan hintoihin ja vuokraan vaikuttavia tekijöitä, ja niistä ensisijaisesti saavutettavuuden ja hintojen yhteyttä.
Maan arvon muodostuminen teoriassa
Maamarkkinoille on tunnusomaista, että jokainen maa-alue on sijainniltaan ja ominaisuuksiltaan erilainen. Näiden erityispiirteiden valossa kaupunkitaloustieteissä on kehitetty yksinkertainen lähestymistapa määrittelemään maan arvoa, joka heijastaa näitä sijaintiin liittyvien ominaisuuksien eroja. Tämä kaupunkitaloustieteissä yleisesti käytetty niin sanottu kaupunkialueen maankäyttömalli tarjoaa viitekehyksen, jonka avulla voidaan maan hinnan muodostumisen lisäksi myös analysoida esimerkiksi saavutettavuuden sekä siitä riippuvan maankäytön tehokkuuden ja maan hinnan välisiä yhteyksiä (ks. esim. Laakso ja Loikkanen 2004; Fujita 1989; Brueckner 1987).
Kaupunkialueen maankäyttömallin mukaan liikenteellinen saavutettavuus suhteessa keskustaan on tekijä, joka määrittää eri toimijoiden, kuten kotitalouksien ja yritysten, halukkuutta maksaa asuin- tai toimipaikasta vaihtoehtoisissa sijainneissa. Liikenne- ja kuljetuskustannusten oletetaan kasvavan keskustaetäisyyden mukaan, ja kustannukset ovat siten sitä alemmat, mitä lähempänä keskustaa alue sijaitsee. Tästä johtuen kotitalouksien ja yritysten halukkuus maksaa maasta on korkeampi alueilla, jotka sijaitsevat lähempänä keskustaa, ja alenee siitä etäännyttäessä. Kaupunkialueen eri toimijoiden välisen kilpailun sijainnista voittaa se, jolla on korkein maksuhalukkuus kyseisessä sijainnissa.
Useimmissa kaupungeissa keskusta toimii yritystoiminnan, työpaikkojen ja palveluiden keskittymänä, ja keskustan ulkopuolelle sijoittuvat siten kotitaloudet, jotka muodostavat asumisen vyöhykkeen. Erilaiset paikalliset tekijät, kuten paikalliskeskukset, ympäristötekijät ja liikenteen solmukohdat voivat kuitenkin vaikuttaa siihen, että maan hintatasossa esiintyy paikallisia nousuja ja laskuja. Maan hinta ei siten välttämättä laske suoraviivaisesti keskustasta etäännyttäessä. Kaupungin raja muodostuisi tämän yksinkertaisen teorian mukaan siihen pisteeseen, missä kotitalouksien ja maa- ja metsätalouden maksuhalukkuus maa-alueesta kohtaa.
Tämän yksinkertaisen teorian mukaan maan hinta siis on korkeinta keskustassa ja alenee keskustaetäisyyden kasvaessa. Uusi, pääkeskusta alhaisempi hintahuippu saavutetaan esimerkiksi alakeskusta lähestyttäessä. Helsingissä naapurustojen eri sijainnit vaihtelevat erittäin paljon saavutettavuuden suhteen, ja koska hyvin saavutettavaa maata on rajallisesti tarjolla, voidaan olettaa, että saavutettavuushyöty pääomittuu maan arvoon. Tässä yhteydessä kysymys kuuluukin, miten liikenteellinen saavutettavuus heijastuu Helsingin kaupungin asuintalokiinteistöjen tonttien vuokriin.
Tutkimusmenetelmä ja -tulokset
Yksittäisillä tonteilla on joukko erilaisia ominaisuuksia, kuten tontin koko ja rakennettavuus mutta myös esimerkiksi lähiympäristön hyvät ja huonot piirteet, sekä kaupungin keskustan ja muiden keskusten saavutettavuus. Kun kotitalous valitsee asuinpaikan, se valitsee koko tämän paketin ominaisuuksia. Kaikki nämä osatekijät vaikuttavat siten tonttien hintaan vapailla markkinoilla, vaikka niitä ei yleisesti hinnoitellakaan erikseen. Esimerkiksi suurempi tontti maksaa tyypillisesti enemmän kuin vieressä sijaitseva pienempi tontti, kun taas keskeisellä paikalla sijaitsevan tontin voidaan olettaa olevan saavutettavuudeltaan heikompaa tonttia kalliimpi.
Yksinkertaisesti edellä esitettyyn kysymykseen liikenteellisen saavutettavuuden yhteydestä tonttien hintoihin tai vuokriin voitaisiin vastata tarkastelemalla kahta samanlaista tonttia, joista toisen sijainti on keskeinen, esimerkiksi kaupungin keskustassa, ja toinen sijaitsee kaupungin reuna-alueilla.
Tonttien hintojen eroja voitaisiin siten käyttää arvioimaan, kuinka paljon kotitaloudet ovat valmiita maksamaan hyvästä sijainnista. Tilannetta hankaloittaa käytännössä kuitenkin se, että kahta identtistä tonttia kaiken muun kuin saavutettavuuden suhteen on mahdotonta löytää. Ratkaisuna tähän ongelmaan voidaan hyödyntää tilastollisia menetelmiä kuten regressioanalyysiä, jonka avulla voidaan pyrkiä vakioimaan mahdollisimman paljon tonttien hintoihin vaikuttavia tekijöitä, ja toivoa, että jäljelle jäävät havaitsemattomat ominaisuudet ovat merkityksetön ongelma.
Olen käyttänyt tutkimuksessani Helsingin kaupungin maanvuokrajärjestelmästä poimittuja aineistoja. Tonttien saavutettavuutta olen tarkastellut joukkoliikenteellisenä matka-aikana keskustaan, jonka olen regressiomalleissa lisäksi kontrolloinut esimerkiksi tontin pinta-alalla, talotyypillä, vuokrasopimuksen tekovuodella sekä tontin hallinta- ja rahoitusmuodolla (eli onko kyseessä säädelty vai vapaarahoitteinen tontti).
Vakioitavia muuttujia on ollut käytössäni verrattain vähän, minkä takia käyttämäni menetelmä ei välttämättä ole ollut kaikkein optimaalisin. Periaatteessa havaitsemattomat ominaisuudet ovat voineet aiheuttaa harhaa, ja tämän seurauksena olen joko yli- tai aliarvioinut saavutettavuuden yhteyden tonttien vuokriin.
Tutkimukseni tulokset osoittavat kuitenkin seuraavaa. Noin 35 minuutin liikenteellisellä etäisyydellä keskustasta tonttien vuokrat ovat keskimäärin noin 44 prosenttia edullisempia verrattuna noin kymmenen minuutin päässä keskustasta sijaitseviin tontteihin. Siten asuntotonttien vuokra näyttäisi laskevan saavutettavuudenheiketessä merkittävästi, aivan kuten kaupunkialueen maankäyttömallin perusteella voidaankin olettaa.
Tonttien vuokrat määräytyvät kuitenkin hallinnollisten päätösten seurauksesta, eivätkä ne tämän vuoksi tarjoa markkinatietoa, eli tietoa siitä, kuinka korkealle kotitaloudet arvottavat yksittäisiä tontteja. Tutkimuksessani olen siten myös tarkastellut, poikkeaako saavutettavuuden ja tonttien vuokrien yhteys siitä, mitä markkinahintojen perusteella voitaisiin olettaa. Tässä yhteydessä olen tarkastellut asuntojen hintoja, sillä asuntojen hinnat välittävät meille markkinatietoa siitä, missä kotitaloudet haluavat asua – toisin sanoen miten eri sijainteja arvotetaan.
Asuntojen hinta-aineisto on Kiinteistönvälitysalan keskusliiton (KVKL) ylläpitämästä tietokannasta ja käsittää tietoa kiinteistönvälittäjien välittämistä asuntokaupoista. Hyödyntämällä niin ikään regressioanalyysiä olen tarkastellut asuntojen hintojen ja saavutettavuuden yhteyttä. Tätä tietoa olen verrannut asuintalokiinteistöjen tonttien vuokriin.
Tulokset osoittavat, että asuntojen kauppahinnoissa voidaan havaita samankaltainen hintarakenne saavutettavuuden suhteen kuin tonttien vuokrissa, eli hinta laskee saavutettavuuden heikentyessä. Noin 35 minuutin keskustaetäisyydellä olevat asunnot ovat keskimäärin 52 prosenttia edullisempia kuin kymmenen minuutin keskustaetäisyydellä sijaitsevat asunnot.
Saavutettavuuden yhteys tonttien vuokriin on siis heikompaa kuin mitä asuntojen hintojen perusteella voitaisiin olettaa. Teoriassa tonttimaan hintojen vaihtelun tulisi kuitenkin olla voimakkaampaa kuin asuntojen hintojen, sillä maata on tarjolla huomattavasti rajoitetummin kuin asuntoja. Havaitsemani tulos voi kertoa siitä, että kaupungin vuokran suuruuden perusteena käytettävä rakennusoikeuden arvo poikkeaa markkinahinnasta. Toisaalta voi myös olla, kuten aiemminkin mainitsin, että en tutkimuksessa ole havainnut joitain tärkeitä tekijöitä, jonka vuoksi olen yli- tai aliarvioinut saavutettavuuden yhteyttä hintoihin ja vuokriin.
Mitä muuta voimme tutkimuksesta oppia?
Saavutettavuuden lisäksi olen tutkimuksessa tarkastellut myös muiden tekijöiden yhteyttä kaupungin vuokraamien asuintalokiinteistöjen tonttien vuokriin. Helsingin kaupunki vuokraa merkittävän määrän maata asuintalokiinteistöille, joista osa on suunnattu säänneltyyn tuotantoon. Tulokset osoittavat, että kun tarkastellaan samalla postinumeroalueella sijaitsevia tontteja, ARA-asuntotuotantoon vuokratut tontit ovat keskimäärin kymmenen prosenttia edullisempia kuin vastaavanlaiset vapaarahoitteiset tontit. Hitas-tuotantoon vuokratut tontit eivät vuorostaan tulosten mukaan poikkea vapaarahoitteisten tonttien vuokrista.
Tulos on ehkä hieman yllättävä, sillä kaupungin ohjeistuksen mukaan näihin tarkoituksiin vuokrattujen tonttien tulisi olla vapaarahoitteisia tontteja huomattavasti edullisempia. Voi kuitenkin olla, etten ole huomioinut asetelmassani joitakin sellaisia naapuruston tai sijainnin laatutekijöitä, joiden takia olen saattanut joko yli- tai aliarvioida vuokrien eroja. Erot on kuitenkin arvioitu keskimäärin oikein, jos mainittujen laatutekijöiden yhteys on sama sekä vapaarahoitteisilla tonteilla että Hitas- ja ARA-asuntotuotantoon vuokratuilla tonteilla. Voi olla, että vapaarahoitteisia tontteja on vuokrattu keskimäärin heikommilta sijainneilta kuin ARA- ja Hitas-tontteja, minkä vuoksi ero vuokrissa ei ole kovinkaan merkittävä.
Huomattava on kuitenkin, että todellisia vuokriin kohdistuvien alennuksien suuruuksia on mahdotonta tietää. Tämä johtuu siitä, että tietoa tonttien markkinavuokrista ei ole, ja siten myös vapaarahoitteiseen tuotantoon luovutettujen tonttien vuokrat voivat olla alle sen, mitä markkinoilla oltaisiin niistä valmiita maksamaan. Olisi kuitenkin tärkeää koettaa selvittää näiden niin sanottujen vuokratukien suuruudet, sillä vain siten voimme suhteuttaa ne hyödyt, jotka nykyisen maanvuokrausjärjestelmän ajatellaan tuottavan luovutettaessa maata esimerkiksi ARA-asuntotuotantoon.
Lopuksi on myös syytä korostaa, että tutkimukseni tulokset ovat ainoastaan suuntaa-antavia, sillä ne perustuvat jokseenkin rajallisiin tietoihin. Tulokset antavat kuitenkin syyn pohtia, voisiko Helsingin kaupungin asuintalokiinteistöjen tonttien vuokrauskäytäntöjä tehostaa ja oikeudenmukaistaa.
Tällä hetkellä Helsingissä asuu suuri joukko kotitalouksia kaupungin vuokraamalla maalla. Koska vuokrissa on mahdollisesti markkinahinnoista poikkeavaa vaihtelua esimerkiksi sijainnin ja rahoitus- ja hallintamuodon suhteen, vuokrien hyöty jakautuu hyvin epätasaisesti. Lisäksi on paljon kotitalouksia, jotka eivät asu kaupungin vuokraamalla maalla, eivätkä siten hyödy mahdollisesti alhaisista vuokrista laisinkaan. Helsingin kaupunki kartoittaa parhaillaan tonttien luovutuskäytäntöjen uudistamista, jossa hinnoittelu perustuisi nykyistä selvemmin maan markkinahintaan.
Artikkeli perustuu Tea Lönnrothin Aalto-yliopistossa tarkastettuun pro gradu -tutkielmaan.
Kirjallisuus:
Brueckner, J. (1987). ”The structure of urban equilibria: A unified treatment of the Muth-Mills model”, teoksessa Mills, E.S. (toim.), Handbook of Regional and Urban Economics, Vol. 2, North Holland: 821–845.
Fujita, M. (1989). Urban economic theory. Cambridge: Cambridge University Press.
Helsingin kaupunki [Helsingfors stad] (2012). Kiinteistölautakunta. Pöytäkirja 14.6.2012/ §339.
Helsingin kaupunki [Helsingfors stad] (2015). Kaupunginvaltuusto. Päätösasiakirja 25.3.2015, Diaarinumero HEL 2014-013829. Viitattu 27.7.2017. https://dev.hel.fi/paatokset/asia/hel-2014-013829/kvsto-2015-6/(Link leads to external service)
Helsingin kaupunki [Helsingfors stad] (2016a). Kotikaupunkina Helsinki. Asumiseen ja siihen liittyvän maankäytön toteutusohjelma 2016. Helsingin kaupungin keskushallinnon julkaisuja 2016:19.
Helsingin kaupunki [Helsingfors stad] (2016b). Kaupunginvaltuusto. Päätösasiakirja 15.6.2016, Diaarinumero HEL 2016-005562. Viitattu 1.11.2017. https://dev.hel.fi/paatokset/asia/hel-2016-005562/kvsto-2016-12/(Link leads to external service)
Laakso, S. ja Loikkanen, H. (2004). Kaupunkitalous. Johdatus kaupungistumiseen, kaupunkien maankäyttöön sekä yritysten ja kotitalouksien sijoittumiseen, Helsinki: Gaudeamus.
Yrjänä, J. (2013). Maata näkyvissä. Helsingin maanhankinnan viisi vuosisataa. Helsingin kiinteistövirasto ja Edita, Helsinki.