Tarkastelimme niiden muodostamaa uutta yhteiskunnan aluetta neljäntenä sektorina, johon kaupunginhallinnon kannattaa ja lopulta täytyy mukautua. Digitalisaation voimistaman kansalaisyhteiskunnan voimavarojen tunnistaminen on jopa välttämätöntä kaupunkien strategisten tavoitteiden, kuten ekologisen kestävyyden, yhteisöllisyyden, osallisuuden ja alueiden elinvoimaisuuden saavuttamiseksi.
Paikannamme nyt kohtia, joihin metropolialueen kaupunkien, erityisesti Helsingin hallinnon kannattaa paneutua mukautuakseen järkevästi neljännen sektorin uudistamaan kaupunkiyhteisöön. Käsittelemme sekä haasteita että niiden ratkaisuja kaupungin hallinnoinnin uudistamiseksi. Esittelemme hybridihallinnoinnin mallin kaupunginhallinnon tulevaisuuden tavoitetilana ja kuvaamme sitä kohti vievät askeleet.
Hallinnon uudelleensanoitus
Kaupunkiorganisaatio voi mahdollistaa ihmisten omaehtoista ja itseorganisoituvaa toimintaa hyvin, jos se panostaa sekä käytäntöjensä että toimintakulttuurinsa kehittämiseen. Molemmat vaativat työkaluikseen uusia sanoja sekä muuttuneen maailman haltuunottoon hallinnon sisällä että omista toimista viestimiseen kaupunkiyhteisöön. Yksi ehdottamistamme avaintoimenpiteistä on koetella seuraavia termejä laadittaessa hallinnon toimia ohjaavia tavoitteita. Helsingissä tämä on syytä tehdä tulkattaessa uutta osallisuusmallia konkreettisiksi toimintaohjeiksi viranhaltijoille.
Kaupunkiaktivismin käsite suuntaa huomiota toimintaan, toimijuuksien moninaisuuteen sekä niiden tuomiin mahdollisuuksiin kaupunkien kehittämisessä. Käsitteen haaste on, että se mieltyy helposti vain kansalaisroolissa toimimiseksi. Kuitenkin ihmiset voivat toimia aktivistisesti eli neljännen sektorin tapaan myös työroolissaan eli toimimalla yhteisöjen hyväksi yli oman tehtävänkuvan. Myös viranhaltija voi olla aktivisti. Mielikuvaa kaupunkilaisten ja kaupungin hallinnon erillisyydestä voi pyrkiä välttämään puhumalla yhdestä kaupunkiyhteisöstä.
Kaupunkiaktivismien nousun myötä osallisuuden käsite on ymmärrettävä aiempaa monimuotoisempana. Kaupunkilaisen osallisuutta oman kaupunkinsa ja elinympäristönsä kehittämiseen syntyy aiempaa laajemmin. Mahdollisuus vaikuttaa hallinnollisen valmistelun ja päätöksenteon kautta on monille osallisuuden kulmakivi, mutta osallisuutta luovaa tunnetta vaikuttamisesta syntyy myös suoremmin esimerkiksi ihmisten auttaessa toisiaan, käydessä vertaiskauppaa, toimiessa yhteisönsä hyväksi ja rahoittaessa paikallisia hankkeita. Kaikkien ei tarvitse olla aktivisteja, mutta aktivistit rakentavat toiminnallaan edellytyksiä myös vähemmän aktiivisten osallisuudelle (myös Idström 2016).
Kaupunginhallinnon puhe asukkaista, kun viitataan paikallisiin ihmisiin, on supistavaa, koska ihmiset eivät vain asu aluettaan vaan toimivat sillä ja suhteessa siihen monin eri tavoin. Sana asukas myös sivuuttaa alueen yrittäjät, työntekijät ja harrastajat yhteisön toimijoina. Sanat kaupunkilainen tai paikalliset olisivat siksi asukasta käyttökelpoisempia. Sanat ihminen ja toimija taas voivat sopia edellisiä paremmin käyttötarkoituksiin, joissa toimijan sidos paikkaan on vähemmän olennainen, esimerkiksi kansainvälisesti toimivien vertaisverkostojen tai kryptovaluuttajärjestelmien kehittämisessä.
"Byroslaviasta somehallintoon"
Kaupunkiaktivismien mahdollistaminen tarkoittaa esteiden purkamista aktivismien tieltä ja edellytysten luomista aktivismien synnylle, leviämiselle ja jatkuvuudelle myös pitkäjänteisesti (Kuvio 1). Tätä varten tarvitaan erityistä panostusta sallivuuden ilmapiirin ja kokeiluvalmiuden kehittämiseen. Moni aktivismi hiipuu tai jää syntymättä, koska tekijät pelkäävät turhaan törmäävänsä byrokratiaan. Ehdotamme sallivuusviestintää byrokratian pelon taltuttamiseksi. Sallivuusviestintä voi käynnistyä yhdessä aktivistien kanssa suunniteltavana kampanjana, jossa aloitetaan myös sen vakiinnuttaminen osaksi kaupunkiorganisaation viestintää. Kampanjassa kerrotaan esimerkiksi, mitä jo saa tehdä, ja myös tehdään, ilman lupia.
Aktivismien ja hallinnon hyvä kohtaaminen edellyttää vuorovaikutusta siellä, missä aktivistit ovat, erityisesti sosiaalisessa mediassa. Ehdotamme, että kaupunkiorganisaatiot panostavat somen käyttöön paitsi viestinnän, ennen kaikkea vuorovaikutuksen ja tiedon tuottamisen välineenä. Päätoimenpiteiksi suosittelemme some-koulutusten järjestämistä viranhaltijoille, huolehtimista johdon tuesta sekä työajan varaamista viranhaltijoille somessa toimimiseen. Valmisteltavat asiat kannattaa avata avoimeksi niiden tultua vireille ja tiedottaa niistä soveltuvasti heti somessa.
Somen hyödyntämisen tavoitteiden asettelussa voidaan käyttää apuna kuvaamiamme somehallinnon portaita (Kuvio 2). Kaikkien viranhaltijoiden ei koskaan tarvitse olla “supersomettajia”, eikä huipulle tarvitse harpata kerralla, vaan tärkeintä on käynnistää oppimisprosessi. Verkon ulkopuolisena jatkuvana kontaktipintana kaupunkiorganisaatio voi ottaa vuosikelloonsa Helsinki Loves Developersin Avointen konttorien tyyppistä vuoropuhelua sekä budjetointi- ja suunnittelupajoja, joihin kutsutaan palvelujen tuottajat myös neljänneltä sektorilta.
Voimavarat esiin joukkoistaen
Voimavarojen tunnistamiseksi kaupunkiorganisaatio tarvitsee “aktivismituntosarvia” eli tapoja huomata virinneitä aktivismeja sekä niiden potentiaaleja ja syntyedellytyksiä. Toimenpiteiksi ehdotamme kaupunkiyhteisön voimavarojen kartoitusta ja voimavarojen hallinnoinnin arviointia jatkuvina ja joukkoistettuina käytäntöinä. Helsingissä näitä voidaan kehittää nuorisoasiainkeskuksen aluekartoitusten yhteydessä. Arviointitietoa voidaan tuottaa avoimena nuorten hyvinvointikertomuksen tyyppisenä, määrällistä ja laadullista tietoa kokoavana voimavarabarometrina.
Kaupunkiaktivismien nousu kutsuu soveltamaan demokraattista tasapuolisuuden periaatetta siten, että mahdollisuuksia voimavarojen hyödyntämiseen ei harkitsematta torjuta siksi, ettei kaupunkiorganisaatio voi kohdella alueita eri tavoin. Voimavara-ajattelu voidaan nostaa demokratia-ajattelun rinnalle omaksumalla käytäntö, jossa ratkaisuja punnitaan aina myös voimavarojen hyödynnettävyyden ja uusiutuvuuden kannalta. Esimerkiksi kaupunkisuunnittelussa voimavaraherkkyyttä edustaa vaihtoehtosuunnitelmien tunnistaminen yksittäistä mielipidettä painavampina. Kaupunkiorganisaatio voi tasapainottaa kaupunkilaisten mahdollisuuksia suunnitteluun tuomalla kaikkien käytettäväksi tukipalveluja kuten “lainattavia viranhaltijoita”, verkottamista, materiaalipaketteja ja suunnitelmien tulostuspalveluja.
Aktivismien hyödyntämisen johtoajatukseksi voidaan ottaa suuntaus kohti jakamistaloutta ja hajautettua yhteistuotantoa, jossa monet muutkin toimijat ja alustat kaupunkiorganisaation lisäksi tuottavat palveluja ja tietoa sekä järjestävät joukkoistamista ja suunnittelua. Tähän sisältyy sekä kaupungin vajaakäyttöisten resurssien tuominen saataville että kansalaislähtöisten jakamisen verkostojen tukeminen. Toimenpiteiksi ehdotamme Varaamo-palvelun ulottamista yksityistiloihin ja kirjastojen kehittämistä jakamisen tukikohtina. Näkyvyyttä kaipaavia aktivismeja voidaan auttaa kaupunkiorganisaation viestinnällä. Esimerkiksi yhteisöllisiä työtiloja se auttaa turvaamaan riittävän käyttäjämäärän ja siten toiminnan jatkuvuuden. Joillekin kansalaislähtöisille alustatalouspalveluille ilmainen palvelintila voi olla merkittävä apu.
Osallistuminen ja innovatiivisuus itseorganisoituvassa kaupungissa
Kaupunkiaktivismia tukevan hallinnon toimet saattavat vaikuttaa radikaalilta muutokselta mutta ovatko ne lähihistoriallisessa tarkastelussa sitä? Kaupunkitutkimuksessa 1990-luvulta lähtien käyty hallinnointikeskustelu (urban governance) viittasi julkisvallan laskeutumiseen suvereenista toimijuudesta verkostomaiseen yhteistyö- ja neuvottelutilanteeseen muiden toimijoiden kanssa (ks. esim. Sager 2012). Samaan aikaan osallisuus ja osallistuminen nousivat keskusteluun liittyen demokratian tilasta ja kestävästä kehityksestä nouseviin tarpeisiin tiivistää kansalaisten ja hallinnon välistä vuorovaikutusta (ks. Kettunen 2002; Bäcklund ym. 2002.)
Tultaessa 2000-luvun puolelle innovaatiopolitiikka oli noussut tärkeäksi osaksi kaupunkikehittämistä informaatioteollisuuden, luovan luokan ja metropolipolitiikan teemojen kautta. Innovaatiopoliittinen käsite kolmoiskierre laajennettiin asiakaslähtöiseen talouteen ja vahvan kansalaisyhteiskunnan huomioivaksi neloiskierteeksi (Kanninen 2005) sekä neloiskierteen hengessä paikallisuutta korostavaksi innovaatioympäristöajatteluksi. (Schulman & Mäenpää 2011.) Asiakaslähtöistä taloutta korostava kiinteistökehittämisen 3P-kumppanuusmalli laajennettiin 4P-malliksi (public-private-people-partnership) (Majamaa 2008). Kaupunkisuunnittelun puolella keskusteltiin yhteiskehittelystä, joka periytyi kommunikatiivisesta ja osallistavasta suunnitteluparadigmasta (communicative, participatory planning) ja johti myös käyttäjälähtöisyyttä korostavaan design-painotteiseen suunnitteluajatteluun.
Keskustelun kaupunkiaktivismista kaupunkikehityksen voimavarana voi katsoa periytyvän kaikista näistä keskusteluista: Kysymys kaupunkilaisten osallisuudesta yhdistyy kysymykseen kaupungin kyvystä mukautua ja luoda uutta syvenevän teknistaloudellissosiaalisen digitalisoitumisen oloissa. Kaupunkiaktivismin luoma haaste ei siis ole kokonaan uusi aihe vaan jatkoa aiemmalle kehitykselle kohti kaupunkilaisten voimistuvaa asemaa kaupunkikehityksessä. Haaste kulminoituu siihen, kuinka kaupungit onnistuvat yhdistämään osallisuuden ja innovatiivisuuden ulottuvuudet kaupunkipoliittiseksi tavoitetilaksi, joka on demokraattisesti oikeutettavissa ja hallintoprosesseihin operationalisoitavissa.
Kohti hybridihallinnointia
Itseorganisoituvan kaupungin tavoitetilan kuvaaminen voidaan tässä aloittaa käsitteellisesti. Kaupunkisuunnittelusta lähtevissä tarkasteluissa käsitteellisenä lähtökohtana on yleensä yhteissuunnittelu (co-planning, co-design), kun taas laajemmassa tarkastelussa käytetään yhteishallinnoinnin (co-governance) käsitettä. (Horelli 2013.) Sillä tarkoitetaan asetelmaa, jossa hallinto jakaa muodollista päätösvaltaansa yhteisöjen kanssa. Kumppanuuden käsitteestä lähtevä määrittely puolestaan korostaa osapuolten välisiä sopimuksia. Neljännen sektorin suhteen päätösvallan jakaminen tai yhteistyön sopimusperustaisuus eivät kuitenkaan kuvaa asetelmaa täsmällisesti.
Ehdotamme käsitteelliseksi lähtökohdaksi organisatorista näkökulmaa edustavan hybridiorganisaation (Billis 2010) ja siitä juontuvan hybridihallinnon (Heinonen & Ruotsalainen 2017) käsitteestä johdettua hybridihallinnoinnin käsitettä. Hybridiorganisaatiolla tarkoitetaan eri yhteiskuntasektorien aineksia, arvoja ja toimintatapoja sekoittavaa organisaatiota.
Tulevaisuudentutkijat Heinonen ja Ruotsalainen ovat puolestaan kehittäneet ennakoivan hybridihallinnon mallin, jossa on kyse hallinnon systemaattisesta ja kokonaisvaltaisesta toiminnasta toimintaympäristön ennakoivaksi ymmärtämiseksi kaupunkilaiset, heidän muodostamiensa vertaisverkostot ja muut toimijat huomioiden ja heidän kanssaan yhteistyössä toimien (emt.). Vertaisverkostoilla tarkoitetaan pitkälti samaa ilmiötä kuin kaupunkiaktivismilla, sillä aktivismit ovat tyypillisesti vertaisten keskinäisiä, somepohjaisia ja periaatteellisen hierarkiattomia verkostoja.
Hybridihallinnon täsmentäminen hybridihallinnoinniksi merkitsee huomion siirtämistä järjestelmästä, päätösvallasta ja sopimuksista vuorovaikutusprosesseihin. Hybridihallinnoinnin käsite soveltuu nähdäksemme parhaiten kuvaamaan kaupunkiaktivismin avaamaa näkymää tulevaisuuden kaupungista siksi, että siinä on kyse arvoiltaan ja toimintalogiikoiltaan erilaisten ja yhteismitattomien toimijoiden, toimintatapojen ja -prosessien yhdistymisestä.
Kaupunkiaktivistit haluavat usein yhteistyötä eri tahojen, myös kaupunkiorganisaation kanssa, mutta eivät halua sulauttaa identiteettiään ja toimintatapojaan muihin ja heikentää siten omaa toimijuuttaan. Yhteisöt haluavat ensisijaisesti pysyä yhteisöinä ja vertaisverkostot vertaisverkostoina vaalien yhteisöllistä identiteettiään, arvojaan ja toimintatapojaan, joskus jopa itseisarvoisesti. Neljännen sektorin toiminta on luonteeltaan satunnaista eikä yleensä muodosta vakiintunutta kumppania kaupunkiorganisaatiolle, joka puolestaan ei myöskään voi jakaa vastuuta päätöksistä kansalaistoimijoille tai tehdä juridisesti sitovia sopimuksia sellaiseksi kelpaavan osapuolen puuttuessa. Siksi hybridihallinnointi kuvaa asetelmaa paremmin kuin yhteishallinnointi tai kumppanuus.
Askelmat hybridihallinnointiin
Hybridihallinnointia ei kannata lähestyä ihanteellisena kehityksen päätepisteenä vaan monitasoisena valmiutena toimia mielekkäästi neljännen sektorin kanssa. Kaupunkiorganisaatio voi siirtyä sen toimintatapoihin tapauskohtaisesti oppien ja kokeillen. Kuvio 3 esittää kaupunkiaktivismin etenevää hyödyntämistä kaupunginhallinnossa sekä sitä vastaavat yhteistoiminnan tasot kohti syventyvää hybridihallinnointia.
Kehittyneimmilläänkin hybridihallinnoinnin on oltava sillä tavoin huokoista, että kaupunkiorganisaatio valitsee tapauskohtaisesti soveltamansa otteen. Esimerkiksi vahvasti ideologisten toimijoiden suhteen on syytä arvioida, kannattaako pitäytyä vain sallivuuden ilmapiirin luomisessa. Kaupunginosaliikkeiden tyyppisiin toimijoihin voidaan ottaa mahdollistavampi ja tukevampi ote, mukaan lukien niiden hyödyntäminen kaupunginosayhdistysten ja -seurojen rinnalla alueiden yhteisön-, tiedon- ja edustavuuden muodostuksessa. Syvempää hybridihallinnointia edustaisi esimerkiksi osallistuvan budjetoinnin yhdistäminen paikallisia palveluja luovaan joukkorahoituskampanjaan.
Kuvio 4 esittää, mitä yhteistoiminnan tasot kolmessa eri tapauksessa voivat käytännössä tarkoittaa. Kuvan esimerkeissä Helsinki operoi tällä hetkellä lähinnä tasoilla 1–3. Rakennusvirasto on keväällä 2017 antanut Viikin REKO-renkaalle ilmaisen tapahtumaluvan Latokartanontorille ennakkotapauksena, kuten kantakaupungin toreja hallinnoiva tukkutori linjannut jo aiemmin. Vertaislainauksessa kirjastotoimi on toiminut ainakin Kuinoma-vertaispalvelun välityspisteenä. Kaupunkisuunnittelussa someryhmien keskusteluja seurataan ja niitä hyödynnetään osallistamisen kanavina. Vaihtoehtokaavoitusaktivistien kanssa keskustellaan omia ja varjokaavoja vertaillen.
Sadetta, aurinkoa ja puutarhanhoitoa
Kaupunkipoliittisena kysymyksenä kaupunkiaktivismin ja neljännen sektorin luoma haaste kaupungeille palautuu pitkälti digitalisaatioon, jonka myöhempää, teknologisen alkuvaiheen jälkeistä sosiaaliteknologista vaihetta se edustaa. Neljäs sektori kasvaa siitä, miten internetin alustat mahdollistavat kommunikaation, vuorovaikutuksen, samanmielisyyden, järjestäytymisen ja toiminnan sellaisessa kulttuurisessa ilmapiirissä, jota hallitsee hakkerieettinen tiedon jakamisen ja yhteiskehittelyn henki (ks. Himanen 2001) sekä kestävään kehitykseen eri tavoin kytkeytyvä eettinen ajattelu. Seurauksena asukkaiden ja asiakkaiden sijasta kaupunkiyhteisö alkaa koostua kaupunkilaistoimijoista ja heidän verkostoistaan. Hallinnoinnin kohteena oleva subjekti muuttuu, ja tuohon subjektiin kehkeytyy myös uusi käsitys demokratiasta valtaisuutena suoraan osallisuuteen omaan elinympäristöön.
Yhä syvemmälle yhteiskuntaan uppoavan digitalisoitumisen synnyttämät vertaisverkostot ja niiden jakamiseen pohjaava alustatoiminta on hyväksyttävä kaupunkiyhteiskuntia uudelleen rakenteistavaksi logiikaksi. Se merkitsee, että kaupunkia ei voida kehittää orjallisen tasapuolisesti, koska neljäs sektori ei nouse ja toimi samalla tavoin kaikkialla ja koko ajan. Muuten hukataan liikaa kaupunkiyhteisön voimavaroja.
Kaupunkiorganisaatio voi yhä toimia kuin sade, joka ravitsee koko kaupunkimaisemaa. Mutta sen täytyy oppia toimimaan myös aurinkona, joka kaupunkiyhteisön maastonmuotojen mukaan paistaa eri paikkoihin eri tavoin myötäillen sitä, miten nämä näyttävät kukkivan ja kukoistavan. Kaupungin on myös ryhdyttävä puutarhuriksi, joka osaa poimia parhaat kasvit ja istuttaa niitä uusiin paikkoihin ymmärtäen, missä mikin kukka menestyy ja sen siemen itää, ja kuinka versosta kasvavan puun oksat tuetaan kantamaan hedelmää.
Pasi Mäenpää on tutkija ja dosentti Helsingin yliopiston sosiaalitieteiden laitoksella. Maija Faehnle toimii Helsingin yliopiston sosiaalitieteiden laitoksen tutkijana Suomen ympäristökeskuksessa.
Kirjallisuus:
Billis, D. (toim.) 2010. Hybrid Organizations and the Third Sector: Challenges for Practice, Theory and Policy. Basingstoke: Palgrave Macmillan.
Bäcklund, P. & Häkli, J. & Schulman, H. 2002. Osalliset ja osaajat. Gaudeamus, Helsinki.
Heinonen, S. & Ruotsalainen, J. 2017. Tulevaisuuden kaupungit rakentuvat vertaisvoimin ja ennakoiden – hybridihallinto kansalaisten apuna. Futura 2/2017.
Himanen, P. 2001. Hakkerietiikka ja informaatioajan henki. WSOY, Helsinki.
Horelli, L. (toim.) 2013. New Approaches to Urban Planning - Insights from Participatory Communities. Department of Real Estate, Planning and Geoinformatics. Aalto University publication series SCIENCE+TECHNOLOGY, 10/2013.
Idström, A. 2016. Katsaus demokratiaa ja osallisuutta käsittelevän keskustelun nykytilaan. Tutkimuskatsauksia 13/2016, Helsingin kaupunki, Tietokeskus.
Kanninen, V. (toim.) 2005. Neloskierrettä kaupunginosiin - Kumppanuudet ja roolit alueiden kehittämisessä. Kulttuuriasiainkeskus, Helsingin kaupunki, Helsinki, 69–81.
Kettunen, P. 2002. Miksi osallistumisesta puhutaan? Osallistumisen kehittäminen suomalaisissa kunnissa. Julkaisussa Bäcklund, P., Häkli, J., Schulman, H. (toim.) Osalliset ja osaajat. Kansalaiset kaupungin suunnittelussa. Gaudeamus, Helsinki, 18–35.
Majamaa, W. 2008. The 4th P – people – in urban development based on Public-Private-People partnership. TKK Structural Engineering and Building Technology Dissertations: 2 TKK-R-VK2, Espoo.
Sager, T. 2012. Reviving critical planning theory: dealing with pressure, neo-liberalism, and responsibility in communicative planning. Routledge, New York.
Schulman, H. & Mäenpää, P. (toim.) 2011. Kaupungin kuumat lähteet. Helsingin metropolialueen innovaatioympäristöt. Helsingin kaupungin tietokeskus, Helsinki 2011.
Westerink, J., Kempenaar, A., van Lierop, M., Groot, S., van der Valk, A. & van den Brink, A. 2016. The participating government: Shifting boundaries in collaborative spatial planning of urban regions. Environment and Planning C: Government and Policy 35:1, 147–168.